(Решение на Съда на ЕС по дело C-152/12, Комисия/България)
Железопътен транспорт — Неизпълнение на задължения от държава членка —Събиране на такси за достъп до железопътната инфраструктура — Разходи, произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга
Наскоро Съдът на Европейския съюз се произнесе по иска на Европейската комисия, с който е било поискано да се установи, че Република България не е транспонирала правилно разпоредбите относно събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, с което не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14[1] относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура.
Нормативна уредба
Правото на Съюза
Член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 предвижда, че:
„[…] таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения се определят от размера на разходите, произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга“.
Член 8, параграф 1 от същата директива предвижда:
„С оглед постигане на пълно възстановяване на причинените от управителя на инфраструктурата разходи, държавата членка може, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начисли надбавки на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи, като при това гарантира оптимална конкурентоспособност по-специално на международните железопътни товарни превози. Системата за таксуване отчита увеличенията на производителността, постигнати от железопътните предприятия.
Размерът на таксите, обаче, не следва да изключва използването на инфраструктурата от пазарни сегменти, които могат да покриват поне разходите, настъпили директно вследствие извършване на железопътната услуга плюс определен процент печалба, който пазарът може да понесе“.
Българското право
Член 26 (2) от Закона за железопътния транспорт[2] (наричан по-нататък „ЗЖТ“), гласи:
„С набраните средства по ал. 1 се осигуряват и разходите за:
- проучване, проектиране, изграждане, поддържане, развитие и експлоатация на железопътната инфраструктура.“
Член 7 от Наредба № 41 от 27 юни 2001 г. за достъп и използване на железопътната инфраструктура[3], гласи:
„(1) Железопътните превозвачи използват железопътната инфраструктура срещу заплащане на таксата по чл. 35 [от ЗЖТ] на цената на услугите за обслужване и поддръжка и на цената на допълнителните и съпътстващите услуги, ако бъдат предоставени по силата на договора с НК „ЖИ“. Услугите, които се предоставят на железопътните превозвачи, са посочени в приложение. (…)
(4) Таксата за използване на железопътната инфраструктура е в зависимост от въздействието на превозните средства върху нея и вида на влаковете, които се движат по нея.
Съгласно подточка 7.2.3 от Референтния документ за състоянието на мрежата (наричан по-нататък „Референтният документ“) гласи:
„Определянето на инфраструктурните такси става на база получените маргинални разходи за бруто тон километър и нормативно приета средна стойност на брутното тегло на един влак за железопътната мрежа. Въз основа на това се получават и средните за мрежата разходи за влак километър.
Сумата, която НК „ЖИ“ следва да получи от таксите за достъп трябва да осигуряват покриване на разходите, свързани с текущото поддържане и ремонт на железопътната инфраструктура. Тава са дейности по текущия ремонт на железопътните линии, гарите, съоръженията, осигурителни средства, електрозахранващите и телекомуникационни системи и експлоатацията на жп. Инфраструктура.“
Досъдебна процедура и производството пред Съда
Започвайки от май 2007 г. Комисията отправя серия въпроси към Република България относно прилагането на европейското законодателства в областта на железопътния транспорт. На 5 май 2010 г. Комисията изпраща до Република България мотивирано становище, в което изтъква, че тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.
През януари 2011 г., Комисията приема предложените от Република България промени, като получава по електронна поща потвърждение, че тези промени ще бъдат публикувани до края на февруари 2011 г. Въпреки това, през декември 2011 г., Република България съобщава, че обещаните промени не могат да бъдат осъществени. Бидейки неудовлетворена от този отговора, Комисията решава да предяви иск на основание член 258 ДФЕС за неизпълнение на задължения от страна на България.
Допустимост на иска
Република България изтъква, че искът е недопустим, тъй като в исковата си молба Комисията е изложила нови твърдения, които не се съдържат в мотивираното становище, и по този начин е разширила предмета на спора, определен в досъдебната фаза на производството. Според България това е така, тъй като изследването за инфраструктурните такси Catrin, на което се уповава Комисията, е предоставено в средата на дадения в мотивираното становище двумесечен срок и е споменато едва в исковата молба, което лишило Република България от възможност своевременно да изтъкне доводите на защитата си срещу формулираните от Комисията твърдения за нарушение. Комисията отговаря, че изследването Catrin било споменато само с цел да подкрепи анализа ѝ.
Съдът счита, че в настоящия случай Комисията нито е разширила, нито е изменила определения в мотивираното становище предмет на спора, тъй като с помощта на изследването си Комисията просто подкрепя вече изложените си съображенията. Паради това Съдът отхвърля повдигнатото от България възражение за недопустимост.
По съществото на спора
Според Комисията понятието „разходи[…], произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга“ по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 съответства единствено на разходите, направени във връзка с действително извършените движения от влаковете, а не на постоянните разходи, тъй като последните не се променят в зависимост от извършването на влаковата услуга. Комисията посочва, че от пълния анализ на разходите и приходите на българския управител на железопътната инфраструктура за периода 2005—2008 г. е видно, че 60 до 70 % от експлоатационните разходи, изчислявани в България, са въз основа на постоянни елементи, по-специално заплати и социалноосигурителни вноски. Поради това Комисията стига до извода, че тези разходи не могат да бъдат считани за преки разходи, тъй като не се менят при предоставянето на влаковите услуги.
Поради това Комисията счита, че противно на твърденията на Република България, в таксите се включват надбавки на маргиналните разходи съгласно член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. Възможност обаче за прилагане на тази разпоредба била налице, само ако са изпълнени условията, посочени в нея, като управителят на инфраструктурата трябва първо да провери дали всички пазарни сегменти, на които възнамерява да начисли надбавки, са в състояние да ги понесат, което България не е извършила.
Освен това, Комисията също критикува и методиката за определяне на маргиналните разходи за поддържане на железопътната инфраструктура, която се определят въз основа на теглото на влаковете, а не на направено изследване относно разходите, произтичащи от различните категории влакове, като по този начин методиката нямала явна връзка с анализ на преките разходи по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14.
Република България изтъква, че Директива 2001/14 не предписва каква форма и какви средства следва да използват държавите членки при определянето на размера и структурата на инфраструктурните такси. Член 7 от тази директива очертавал принципите, които държавите членки трябва да спазват при формирането на таксите, а член 8 от същата директива изброявал изключенията от тези принципи. Следователно свободата на действие на държавите членки по отношение на избора на подходящите форми и средства за разработване на методика за определяне на инфраструктурните такси била пълна.
Съображения на Съда
Съдът отбелязва, че член 35, алинея 4 от ЗЖТ, както е цитиран в исковата молба на Комисията, предвижда, че приходите от инфраструктурните такси се разходват изцяло за поддържането на железопътната инфраструктура, като се покриват разходите на управителя на инфраструктурата, извършени за осъществяването на превозите от железопътните превозвачи.
При все това се налага изводът, че тази посочена от Комисията разпоредба е влязла в сила на 21 юни 2011 г., или почти една година след изтичането на определения в мотивираното становище срок.
Освен това, Съдът отбелязва, че в подкрепа на иска си Комисията се позовава на член 7 от Наредба № 41 от 27 юни 2001 г. за достъп и използване на железопътната инфраструктура в редакция, която се доближава до редакцията, влязла в сила през 2006 г., макар този член да е изменен през 2008 г.
Според постоянната практика на Съда обаче наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, а последвалите промени не могат да се вземат предвид от Съда. Предвид че тези разпоредби са или приети след изтичането на срока, даден от Комисията в нейното мотивирано становище от 5 май 2010 г., или са посочени в редакция, която вече не е в сила, те не могат да бъдат взети предвид от Съда, когато той разглежда основателността на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.
По-нататък Съдът отбелязва, че съгласно член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения трябва да се определят от размера на разходите, произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга. Въпреки това, Директивата не съдържа каквото и да било определение на това понятие и никоя разпоредба от правото на Съюза не посочва разходите, които това понятие обхваща, или тези, които то не обхваща. Поради тази причина Съдът приема, че при действащото към момента право на Съюза държавите членки се ползват с известна свобода на преценка при транспонирането и прилагането на въпросното понятие във вътрешното право.
При все това, Съдът счита, че в конкретния случай трябва да се провери дали българската правна уредба позволява при изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до железопътните инфраструктури, да се включват елементи, които явно не са произтекли директно от извършването на влаковата услуга. Съдът отбелязва, че подточка 7.3.2 от Референтния документ уточнява, че таксите за достъп трябва да осигуряват покриване на разходите, свързани с текущото поддържане и ремонт на железопътната инфраструктура. Съдът напомня, че съгласно съдебната му практика[4] разходите, свързани със сигнализацията, управлението на движението, поддържането и ремонтните работи, могат поне частично да варират в зависимост от трафика и следователно могат да се считат за частично свързани директно с извършването на влаковата услуга.
Но по отношение на експлоатационните разходи, които са за заплати на персонала и за социалноосигурителни вноски, Съдът приема, че в случая те явно нямат никаква пряка връзка и не са произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга.
Що се отнася до довода на Комисията, че различните ставки, предвидени от българската нормативна уредба,[5] са определени въз основа на теглото на влаковете, а не на направено изследване относно разходите, произтичащи от различните категории влакове, Съдът отбелязва, че ставките са определени въз основа на причиненото от трафика реално износване на инфраструктурата. Съдът посочва, че действително подточка 7.2.1 от Референтния документ предвижда, че маргиналните разходи се определят като производна на разходите спрямо трафика. Но, предвид че Директива 2001/14 не уточнява по коя референтна единица за трафика се определят разходите за достъп до инфраструктурата, тази единица трябва да се определи единствено в съответствие с обективни критерии, основани на причиненото от трафика реално износване на инфраструктурата. Съдът напомня, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Следователно, именно тя, без да може да се основава на каквато и да било презумпция, трябва да представи необходимите факти и доказателства, въз основа на които Съдът да провери дали е налице неизпълнение на задължения. В случая обаче Комисията не е доказала защо избраната от Република България единица за измерване на маргиналния разход не съответства на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14.
Освен това, Съдът счита, че не може да се приеме за основателно твърдението на Комисията за нарушение на член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. Посочената разпоредба предвижда, че когато пазарът е в състояние да го понесе, съответната държава членка може да начисли надбавки, за да постигне пълно възстановяване на причинените от управителя на инфраструктурата разходи. Комисията обаче не е представила никакво конкретно доказателство, от което да е видно, че Република България е използвала предоставената с тази разпоредба възможност да начисли надбавки върху таксите за достъп.
Предвид гореизложените съображения Съдът приема, от една страна, че като е позволила при изчисляването на таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения да бъдат включени разходи — а именно заплатите на персонала и социалноосигурителните вноски — които не могат да бъдат считани за произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга, Република България не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, и, от друга страна, отхвърля иска на Комисията в останалата му част.
***
[1] Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура (ОВ L 75, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66), изменена с Директива 2007/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. (ОВ L 315, стр. 44, наричана по-нататък „Директива 2001/14“)
[2] Закона за железопътния транспорт (обн. ДВ брой 97 от 28 ноември 2000 г. и изменен ДВ, брой 92 от 14 ноември 2006 г.)
[3] ДВ брой 64 от 20 юли 2001 г., изменена ДВ брой 87 от 2006 г.
[4] Решение по дело Комисия/Полша, C‑512/10, от 30 май 2013 г. точка 81
[5] Подточка 7.2.1 от Референтния документ.