ПОДСЪДНОСТТА ПО АПК СРЕЩУ ЗАЩИТАТА НА МАТЕРИАЛНИ ПРАВА, КОИТО ПРОИЗТИЧАТ ОТ ПРАВОТО НА ЕС

· MembersOnly, Български език, Българските дела пред СЕС, Всички, Процесуално право, том VII
Print Post
Author

(Решение по дело С-93/12, Агроконсултинг)

Аглика Адамова[1]

 

І. Въведение

1. Общата селскостопанска политика на ЕС предвижда редица материални права за българските земеделски производители. Сред най-важните за тях са правата на директни плащания, които в Република България се оторизират от Държавен фонд „Земеделие” /ДФЗ/, в лицето на компетентни по закон органи от неговата структура. Разрешаването на директните плащания по естеството си представлява индивидуален административен акт, който се обжалва по реда на Административно-процесуалния кодекс /АПК/. Това е типичен пример как защитата на права, произтичащи от правото на ЕС, се осъществява по ред, предвиден в българския процесуален закон, пред българския съд.

2.Безспорно правомощие на всяка национална юрисдикция е да правораздава   съгласно националните процесуални закони. В това се състои принципът на процесуалната автономия на държавите-членки на ЕС. Този принцип са явява ограничен от   принципа на равностойността – националните процедурни правила не могат да бъдат по-неблагоприятни от предвидените за подобни производства по вътрешните материални норми.[2] Съгласно постоянната съдебна практика на Съда на ЕС, този принцип изисква всички процесуални правила да се прилагат еднакво за исковете или жалбите, основани на нарушение на правото на Съюза, и за сходните искове или жалби, основани на нарушение на националното право. С други думи, за привеждането в действие на правото на Съюза националните юрисдикции не може да прилагат по-неблагоприятни условия от тези за привеждането в действие на съответните правила на вътрешното право.

3. Принципът на националната процесуална автономия е ограничен и от принципа на   ефективността .[3] Националните процедурни норми не могат да правят практически невъзможно или   изключително трудно защитаването на правата, които частните лица черпят от правото на ЕС.

4. Съгласно нормата на чл. 133 АПК делата се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорения административен акт, а когато то е в чужбина – от Административния съд – град София. Седалището на изпълнителния директор на ДФЗ, който издава уведомителните писма за оторизиране на директни плащания на българските земеделски производители, е в гр. София. Ето защо всички оспорвания срещу тези актове, по силата на чл. 133 АПК, са съсредоточени в един единствен съд в Република България – Административен съд София град /АССГ/.

5. Друг е подходът на законодателя при защитата на редица материални права, свързани с притежаването и стопанисването на земеделски земи в Република България, уредени в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. §19 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на АПК /ПЗР на ЗИДАПК/ предвижда, че индивидуалните административни актове по Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи /ЗСПЗЗ/ и правилника за прилагането му /ППЗСПЗЗ/ и отказите за издаването им, с изключение на тези, издадени от министъра на земеделието и храните, могат да се обжалват пред районния съд по местонахождение на имота.

6. Осигурява ли нормата на чл. 133 АПК при всички случаи спазването на принципите на равностойността и ефективността, споменати по-горе? Не е ли тази императивна процесуална норма от естество съществено да затрудни правата на земеделските производители в България, които не живеят в и около столицата? Изправен пред тези въпроси, АССГ, с определение от 09.02.2012г. по адм. дело 10269/2011г. отправи преюдициално запитване до Съда на ЕС за тълкуването и обхвата на принципите на процесуална автономия на националните съдилища, ефективност и равностойност, изведени в практиката на Съда, при прилагането на национални процесуални разпоредби като тази на чл. 133 АПК.

7. Въпросите, по които Съдът се произнесе по запитването с решение от 27.06.2013 г. по дело С-93/2012, Агроконсултинг, са следните:

1. Следва ли принципът на ефективност, изведен в практиката на ЕС и принципът на ефективна съдебна защита, залегнал в чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална процесуалноправна норма, като тази на чл. 133, ал.1 АПК, обуславяща подсъдност на административноправни спорове по прилагането на Общата селскостопанска политика на ЕС, само със седалището на административния орган, издал оспорения акт, като се има предвид, че нормата не отчита местонахождението на недвижимите имоти и адресът на оспорващия?;

2. Следва ли принципът на еквивалентност, изведен в практиката на Съда на ЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска национална процесуалноправна норма като тази на чл. 133, ал.1 АПК, обуславяща подсъдност на административноправни спорове по прилагането на Общата селскостопанска политика на ЕС, само със седалището на административния орган, издал оспорения административен акт, като се има предвид нормата на § 19 ПЗР ЗИДАПК /отнасяща се до подсъдността по вътрешни административноправни спорове по повод земеделски земи/?

II.        Факти и обстоятелства

8. Оспорващият ЕТ „Агроконсултинг-04-Велко Стоянов” – Велко Стоянов Стоянов е регистриран земеделски производител. За стопанска година 2010 е посочил, че отглежда различни видове зърнени култури, зеленчуци и плодове. Земеделските земи се намират в землището на с. Мерданя, област Велико Търново /отдалечени от гр.София на разстояние около 250 км/. Заявени са общо 34 броя парцели, като е поискано финансиране по СЕПП в размер на 5707, 90 лв., а по СНДП – 3122, 44 лв. С оспорения индивидуален административен акт изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие” – Разплащателна агенция изцяло отказва финансово подпомагане. В мотивите е посочено, че заявените от жалбоподателя площи не отговарят на изискванията на Регламент /ЕО/ № 1122/2009 на Комисията от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор.

Производството пред Административен съд София град е първоинстанционно. Решението на АССГ ще подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд.

9. Република България, като член на Европейския съюз /ЕС/, е въвела в законодателството си изискванията на директивите и регламентите на ЕС относно Общата селскостопанска политика /ОСП/ на Съюза и относно схемите и правилата за единно плащане. Жалбоподателят претендира материални субективни права на финансово подпомагане по схеми и мерки, предвидени в ОСП, които възникват въз основа на правото на ЕС.

10. Оспорващият, чието седалище и адрес на управление е в гр. Бургас, е депозирал жалбата си първо пред Административен съд гр. Бургас. В т. 4 от жалбата са изложени доводи, че делото следва да бъде разгледано от Административен съд Бургас, тъй като заявлението за подпомагане е подадено пред Общинска служба „Земеделие” – Бургас. Земеделският производител е изтъкнал изрично в жалбата, че спазването на принципа за бързина в процеса налага делото да се разгледа от Административен съд Бургас. Бавното правосъдие, подчертава жалбоподателят, противоречи на целите на Общата селскостопанска политика. Въпреки това, сезираният административен съд е прекратил образуваното пред него производство по жалбата и е повдигнал спор за подсъдност, като е изпратил делото за произнасяне на АССГ. В мотивите е прието, че съгласно чл. 133, ал.1 АПК спорът трябва да бъде разгледан от административния съд, в района на който се намира седалището на Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие”.

11. Съгласно чл. 134 и чл. 135 АПК АССГ има две възможности:

а/да приеме делото за разглеждане;

б/ да приеме, че делото не му е подсъдно.

Във втория случай до края на първото публично съдебно заседание АССГ трябва да изпрати делото на тричленен състав на Върховния административен съд, който да се произнесе по подсъдността с окончателно определение, задължително за съответните административни съдилища и за страните по спора.

III.      Заключението на генералния адвокат

12. В заключението си генералният адвокат Y. Bot подчертава, че за първи път Съдът следва да се произнесе по въпроса дали принципите на ефективност и равностойност, както и член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) допускат национална процесуална норма, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на Общата селскостопанска политика (наричана по-нататък „ОСП“), се съсредоточават в един-единствен съд.

13. Генералният адвокат е обсъдил писменото становище на германското правителство, в което се твърди, че Съдът не е компетентен да отговори на първия преюдициален въпрос, доколкото същият се отнася до член 47 от Хартата. Според това правителство разглежданата в главното производство разпоредба няма връзка с прилагането на правото на Съюза. Генералният адвокат не споделя това становище, като напомня, че съгласно член 51, параграф 1 от Хартата разпоредбите ѝ се отнасят за държавите членки единствено когато прилагат правото на Съюза. Параграф 2 от този член пък предвижда, че Хартата не разширява приложното поле на правото на Съюза извън областите на компетентност на Съюза, не създава нови правомощия или задачи за Съюза, нито променя правомощията и задачите, определени в Договорите. Правилото на чл. 133, ал.1 АПК, макар и прието не за да транспонира европейски регламент, неизбежно се отразява на правото на Съюза, и по-точно на правата, които правните субекти черпят от този регламент; ако правилата на подсъдността наистина нарушават правото на ефективни правни средства за защита, това право би могло да бъдат съществено засегнато или дори напълно отречено. Поради това генералният адвокат смята, че с приемането на подобно правило за подсъдност Република България е действала в приложното поле на правото на Съюза. Нещо повече, да се допусне, че в случая не е налице прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, защото разглежданото правило е национална процесуална норма, би означавало да се изключи всяка възможност за преценка на съвместимостта на подобно правило с гарантираните от Хартата основни права.

14. Генералният адвокат счита, че е уместно поставените от националния съдия въпроси да се анализират само от гледна точка на член 47 от Хартата. Изискванията за равностойност и ефективност изразяват общото задължение на държавите членки да гарантират съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза /т.30-32/. Принципът на ефективна съдебна защита, която е основно право, включва правото на ефективни правни средства за защита. Последното право е закрепено в член 47, първа алинея от Хартата, който гласи, че всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд.

15. В следващите части на заключението са обсъдени въпросите за организацията на съдебната система, географското разстояние между местоживеенето на заявителя и местонахождението на съда и съответно наличието на транспортни средства между тези две местоназначения, специализацията на Административен съд София-град и дали те са от естество да възпрепятстват физическия достъп на правните субекти до съд, или най-малкото  да ги разубеди в търсенето на защита по съдебен път /т. 33-34/ Подчертава се в т. 38 от заключението, че Съдът не може да замени със своя преценката на държавите членки коя е най-добрата политика за разпределяне на съдебните спорове и организиране на съдебната система в териториално отношение във всяка от тях (Решение от 30 септември 2003 г. по дело Köbler). Държавата членка най-добре може да прецени това, тъй като само тя разполага с необходимата за целта информация.

16. Поради това генералният адвокат дава препоръка Съдът да се ограничи с това да посочи на националния съд факторите, които следва да се вземат предвид, когато се преценява дали съсредоточаването на споровете пред един съд затруднява прекомерно достъпа до съд и съответно накърнява правото на ефективни правни средства за защита, като посочва в частност следния фактор – наличието на средства за транспорт с оглед наотдалечеността на населеното място, в което живее оспорващият /т.42-43/. Според генералния адвокат, при преценката запитващата юрисдикция ще трябва да провери дали наличните средства за транспорт са лесно достъпни за заявителя и дали цената им не е запретително висока до степен да го разубеди да обжалва акта, с който изпълнителният директор на фонда отхвърля заявлението му за селскостопанска помощ. Запитващият съд може например да съпостави тази цена с размера на сумата, която би могла да бъде отпусната като правна помощ.

17. В заключението се подчертава /т. 45/, че тези фактори трябва да бъдат съотнесени към целта на националното правило за подсъдността. Генералният адвокат приема, на база становищата на страните, че е налице специализация на Административен съд София-град по спорове във връзка с изплащането на селскостопански помощи, която се обяснява със самата особеност на тези спорове. Като пример се възприема твърдението на изпълнителния директор на ДФЗ, че вещите лица по назначените по делата експертизи практически никога не ходят на място, а правят справки с ортофотографските карти, тоест с въздушните или сателитни снимки, съхранявани в интегрираната система за контрол в София. Затова, според генералния адвокат, при този тип спорове прекият и личен контакт със заявителя видимо има много по-малко значение, отколкото ако ставаше дума например за наказателни или семейни дела.

18. Накрая /т. 47/ са изложени съображения, че съсредоточаването на определен вид спорове пред един съд му позволява да добие известен експертен опит, което в частност води до намаляване на продължителността на производствата. Изтъква се, че в съдебното заседание българското правителство е посочило, че делата пред Административен съд София-град се разглеждат за шест до осем месеца, докато в общия случай продължителността им е между 12 и 18 месеца. Поради това се прави извод, че специализирането на съда може да способства за доброто правораздаване и за ефикасното решаване на споровете, което е в интерес на правните субекти.

19. В заключение, генералният адвокат приема, че член 47, първа алинея от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална процесуална норма като тази на член 133, алинея 1 АПК, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на ОСП, се съсредоточават в Административен съд София-град, при условие че тази норма не затруднява прекомерно достъпа на правните субекти до съд, което националната юрисдикция следва да провери.

IV.      Решението на Съда

20. Съдът, макар да споделя крайния извод на генералния адвокат, обстойно мотивира решението си със свои съображения относно приложението на принципите на процесуалната автономия, равностойност и ефективност, като разглежда всеки един от тези принципи по отделно, в съответствие и с отправените от националната юрисдикция въпроси.

21. В т. 35-37 от решението, Съдът припомня постоянната си практика, че когато съответната материя не е уредена в правото на Съюза, принципът на процесуалната автономия на държавите членки предполага във вътрешния правен ред на всяка държава членка да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, като все пак държавите членки носят отговорността за осигуряването на ефективна защита на тези права във всеки отделен случай. Съгласно принципа за лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешноправни производства (принцип на равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза. Изискванията, произтичащи от принципите на равностойност и ефективност, важат както при определянето на юрисдикциите, компетентни да се произнасят по основани на правото на Съюза искове и жалби, така и при определянето на процесуалните правила за производствата по такива искове и жалби.

22. Според Съда /т.39/, спазването на принципа на равностойност предполага разглежданата национална норма да се прилага еднакво за исковете и жалбите, основани на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, и за исковете и жалбите със сходен предмет и сходно основание, с които правните субекти се бранят при нарушение на вътрешното право. Националният съд е този, който познавайки пряко приложимите процесуални правила, е компетентен да прецени сходството между съответните искове или жалби от гледна точка на предмета, основанието и главните им характеристики. Според Съда и предвид цитираната в точки 38 и 39 съдебна практика, норми относно подсъдността, като предвидените в член 133, алинея 1 АПК и съответно в § 19 от ПЗР на ЗИДАПК не са сравними за целите на прилагането на принципа на равностойност.

23.  Обратно, за целите на прилагането на цитираната в точка 36 от решението съдебна практика предвидените способи за защита на правата, произтичащи от установените във вътрешното право схеми за подпомагане на земеделските производители може да се смятат за сходни със способите за защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза /т.43/.

24. В т.48-58 от решението Съдът се спира на принципа на ефективност, като напомня, че въпросът дали дадена национална процесуална разпоредба прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени на частноправните субекти от правния ред на Съюза, трябва да се преценява в съответствие с принципите, които стоят в основата на съответната национална съдебна система, като гарантирането на правото на защита, принципа на правната сигурност и ефективното развитие на производството. Дадени са конкретни указания към запитващата юрисдикция за съображенията, които трябва да вземе предвид при своята преценка.

25. Първо, указва Съдът, важно е да се прецени дали всеки земеделски производител, който иска да обжалва отнасящ се до него административен акт на изпълнителния директор на фонда, трябва да участва лично в съдебния процес, както и уредените в националното право възможности за правна помощ и присъждане на разноски.

26. Второ, обсъден е въпросът дали експертизите чрез проверка на земеделските парцели на място са необходими и относими към доказателствената нужда по делата. Обърнато е внимание на необходимостта от справка с ортофотоизображенията и данните в интегрираната система за администриране и контрол, предвидена в член 14, както и предвидените в член 17 и член 20, параграф 2 от Регламент № 73/2009 техники за дистанционно наблюдение и Глобалната навигационна спътникова система като средство за извършване на проверките на място.

27. Трето, възприети са доводите на изпълнителния директор на фонда и на българското правителство, че Административен съд София-град обикновено се произнася по жалбите срещу актовете на изпълнителния директор на фонда в областта на общата селскостопанска политика в рамките на шест до осем месеца. Съдът приема, че подобна средна продължителност на производството не се явява прекомерна в контекста на схемата за единно плащане на площ.

28. Четвърто, изтъква Съдът, не е изключено съсредоточаването на споровете да позволява на запитващата юрисдикция да се произнася по въпроси във връзка със селскостопанските помощи, като същевременно придобива все по-голям опит в тази област и така намалява средната продължителност на делата. Един централизиран съд, специализиран в областта на селскостопанските помощи, би могъл да осигури еднообразна практика на цялата територия на страната, което би допринесло за правната сигурност.

29. Съдът приема, че съгласно принципа на процесуалната автономия Република България винаги може, при условие, че спазва принципите на равностойност и ефективност, да въведе норма за определяне на подсъдността, която да е различна от нормата на член 133, алинея 1 АПК. Това обаче не означава, че тази разпоредба е в разрез с принципа на ефективност, само защото като последица от нея жалбите срещу административни актове се разглеждат от административния съд, в района на който се намира седалището на органа, издал акта.

30. Ето защо Съдът счита, че не е в противоречие с принципа на ефективност да се прилага национална норма за определяне на подсъдността като закрепената в член 133, алинея 1 АПК, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на общата селскостопанска политика, се съсредоточават в един-единствен съд. Дали обаче това важи за спора в главното производство е компетентна да установи запитващата юрисдикция, която за разлика от Съда в производството по член 267 ДФЕС има правомощието да прецени фактите по делото и да тълкува българското право.

31. На последно място Съдът коментира приложението на чл. 47 от Хартата. Съгласно практиката на Съда тази разпоредба препотвърждава принципа на ефективната съдебна защита — общ принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки и е закрепен в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. По съображенията, изложени в точки 50-58 от решението, и в светлината на данните, с които разполага Съдът, правните субекти в положението на „Агроконсултинг“ не изглеждат лишени от ефективни средства за съдебна защита на правата, които черпят от правото на Съюза.

V.        Коментар

32. Дискусията относно подсъдността по административни дела не е нова в българската правна реалност. При действието както на АПК, така и на отменения Закон за административното производство, тя се определя по седалището на органа, издал оспорения административен акт. Това е следствие от прекия аналог с общото правило в гражданския процес, че подсъдността се определя по седалището или постоянния адрес на ответника. Този аналог обаче е неподходящ, когато се касае за съдебни спорове между частно-правни субекти и администрацията.

33. В административно-правната теория отдавна е изведен принципът на субординация, който действа в административния процес. Административният орган по правило принадлежи към изпълнителната власт. Той е публично-правен субект, който, осъществявайки държавната изпълнително-разпоредителна дейност, налага волята си на гражданите и организациите – субекти на административното право. Административното правосъдие е достижение на демократичната държава, създадено в приложение на принципа „власт да възпира властта”. Съдебният контрол върху административните актове съществува, за да следи за тяхната законосъобразност и да предотврати евентуален административен произвол, който би могъл да възникне при посочената по-горе субординация в административния процес. Следователно, съдебният контрол е гаранция за законосъобразността на административните актове и в този смисъл, най-ефективното средство за защита на гражданите срещу евентуалното незаконосъобразно упражняване на изпълнителната власт.

34. Частно-правните отношения между гражданските субекти, по повод на които възникват граждански спорове, имат различен характер. Това са отношения и спорове между равнопоставени субекти, в които не съществува опасност един от тях да наложи незаконосъобразно едностранната си воля върху другия. Правилата на подсъдността в гражданския процес съответстват на материалните отношения между равнопоставени субекти, поради което е оправдано исковете да се завеждат основно в съда, в района на който е адресът на ответника. При действието на ЗАП това правило е внесено автоматично от гражданския в административния процес. За съжаление АПК продължава тази инерция.

35. Освен инерцията от гражданския процес, основните съображения подсъдността по административни дела да се определя от седалището на ответника- административен орган са икономически и касаят бюджета на администрацията. За сметка на това, разходите за участие на насрещната страна в процеса – гражданинът или организацията, чийто адрес или седалище не съвпадат с тези на администрацията, се увеличават. Не е правено изследване в кой случай държавата губи повече – когато един юрисконсулт бъде командирован да представлява администрацията в съд в страната или когато жалбоподателят и поне двама броя свидетели отсъстват от работното си място поне за един ден в съд в столицата. Така неравнопоставеността, в която по определение са поставени страните в административното производство, се пренася, посредством правилата на подсъдността, и в съдебното производство. При тази подсъдност административният орган реално разполага с по-добра възможност да се защитава пред съда.

36. Действително, поставеният въпрос не е нов и е изцяло вътрешно-правен. Правомощие на държавата е как ще организира своята правосъдна система и това е неколкократно посочено в заключението на генералния адвокат и решението на Съда. Преюдициалното запитване е отправено от АССГ след продължили повече от година спорове между административните съдилища за подсъдността по оспорванията срещу актове на изпълнителния директор на ДФЗ. През 2010 г. и особено през 2011 г. Тези спорове са резултат и от доводите на оспорващите, които изрично изразяват желанието си делата да бъдат разглеждани в достъпни за тях съдилища. Във всички тези спорове Административен съд София-град неизменно е изтъквал, че правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив процес е основно право в Европейския съюз – чл. 47 от Хартата за основните права в Европейския съюз /ХОПЕС/. Всеки, чийто права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на реален достъп до правосъдие. Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок. В съответствие с принципите за прилагане на правото на Европейския съюз неговите норми се прилагат непосредствено и имат върховенство над националните норми. Държавите членки на Европейския съюз, чрез компетентните си национални органи, са длъжни да улесняват ефективното приложение на правото на ЕС.

37. Както е посочено и в заключението на генералния адвокат, за първи път Съдът се произнася по въпроса дали принципите на ефективност и равностойност, както и член 47, алинея първа от Хартата на основните права на Европейския съюз, допускат национална процесуална норма, като последица от която споровете във връзка с решенията на националния орган, компетентен за изплащането на селскостопанските помощи по линия на Общата селскостопанска политика се съсредоточават в един-единствен съд. Това е безспорен принос за развитието на правото.

38. Действително, Съдът на ЕС, базирайки се на принципа за процесуална автономия и на анализ на някои вътрешно-процесуални въпроси, като цяло отхвърля становището, че установената в българското административно правораздаване подсъдност препятства защитата на материалните права, произтичащи от правото на ЕС.

39. Независимо от това, Съдът изрично вменява на националния съдия да следи по всеки отделен спор за материални права, произтичащи от европейското законодателство, дали нормата на чл. 133, ал.1 АПК не затруднява прекомерно или не прави невъзможна защитата на засегнатите правни субекти. Това на практика означава, че по всяко конкретно дело от такова естество, жалбоподателят и националният съдия могат да се позоват на чл. 47 от Хартата, на принципите на равностойност и ефективност и да повдигнат спор за подсъдност, без да се съобразяват с императивната процесуална норма относно подсъдността. Очевидно, това би било случай на проявлението на принципа на върховенство на правото на ЕС над националното право. За пръв път обаче в решение на Съда, което пряко засяга българската правна действителност, се подчертава изрично, че предимството на право на ЕС се отнася и за процесуалните императивни норми, включително тези за подсъдността.

40. Веднага след публикуване на решението по дело Агроконсултинг, по висящите дела пред автора на преюдициалното запитване бяха предприети действия за прилагане на дадените от Съда препоръки. На оспорващите бе дадена изрична възможност да заявят дали предвидената от АПК подсъдност затруднява прекомерно или прави невъзможна защитата на материалните им права, произтичащи от правото на ЕС. При наличие на такива възражения и съответна преценка на доказателствата и установените факти, националният съдия ще извърши нова преценка необходимо ли е повдигане на спор за подсъдност.

41. Подсъдността, както е добре известно, е процесуална предпоставка за допустимост на процеса. В случая под въпрос е поставена местната подсъдност за разглеждане на административно-правни спорове, която е разпределена между 28-те регионални административни съдилища в Република България. По принцип, определената от закона подсъдност не може да бъде изменяна по съгласие на участващите в делото лица – чл. 134, ал.1 АПК. Съгласно чл. 134, ал.2 АПК обаче, възражение за местна неподсъдност на делото може да се прави най-късно в първото заседание пред първата инстанция и да се повдига служебно от съда. Задължението на административния съд да следи за спазване на процесуалните предпоставки в случая се оказва тясно свързано със задължението му да следи за спазване на върховенството на правото на ЕС. В контекста на разглежданото решение на Съда на ЕС, възниква въпросът до кой момент при развитието на делото оспорващият може да направи възражение, че местната подсъдност препятства упражняването на материалните му права, произтичащи от правото на ЕС, както и допустимо ли е въпросът да се повдига служебно от съда и след приключване на първоинстанционното производство.

42. Задължението на съда да гарантира възможността за защита на субективните материални права, който произтичат от правото на ЕС води до извода, че това възражение може да бъде направено по всяко време, включително след приключване на устните състезания, както и пред върховната инстанция. Съответно, оставянето на подобно възражение без разглеждане или без уважение или бездействието на съда, при наличие на предпоставки за промяна на подсъдността, би било основание за обявяване на недопустимост на първоинстанционното решение. Следователно, националният съдия може да остави без приложение императивните норми на чл. 133 и чл. 134 АПК по всяко време на процеса, ако бъде доказано, че правото на достъп до съд на правните субекти е затруднено от тези разпоредби. Това означава, че винаги, когато предмет на делото са спорни материални права, произтичащи от правото на ЕС, съдът може и е длъжен служебно да дава указания на страните и да изисква от тях становища и доказателства във връзка с преценката на подсъдността. Нещо повече, тъй като подсъдността е процесуална предпоставка, за която съдът следи служебно както в процеса по АПК, така и в гражданския процес, посоченото правомощие принадлежи както на административния, така и на гражданския съд.

43. Решението на Съда повдига и други въпроси. Как се отнася възможността за промяна на подсъдността в хода на процеса към правната сигурност? Какви биха били последиците, ако въпреки наличието на предпоставки, затрудняващи извънредно или правещи невъзможна защитата на жалбоподателя, делото бъде разгледано съобразно подсъдността по чл. 133 АПК и приключи с влязло в сила решение? Какъв би бил пътят на защита на засегнатата страна в този случай? Може ли тя да търси отговорност на държавата за нарушение на правото на ЕС, извършено от съдилищата? Вече е налице установена практика на Съда, че държавите-членки носят отговорност за вредите, настъпили вследствие на окончателен съдебен акт, който противоречи на правото на ЕС., когато се касае за явно и очевидно нарушение на това право. Преценката за наличие на такова нарушение ще следва да се извършва за всеки конкретен случай. Може да се мисли в посока, че отказът на съда да вземе предвид възраженията относно подсъдността в процес за защита на субективни материални права, базирани на правото на ЕС и произтеклата от това пълна невъзможност за страните да ангажират защитата си биха могли да представляват такова явно и очевидно нарушение.[4]

44. В заключението на генералния адвокат и в решението на Съда се коментират и въпроси, свързани с преценката и събирането на доказателствата, както и с организацията и ефективността на съдебната система. Нужно е да се подчертае, че Съдът не формира изводи относно доказателствената нужда и доказателствената тежест в конкретния процес. Обсъждайки доводите на Държавен фонд „Земеделие”, Съдът се спира на предвидените в член 17 и член 20, параграф 2 от Регламент № 73/2009 техники за дистанционно наблюдение и Глобалната навигационна спътникова система като средство за извършване на проверките на място се използват в административния процес. Добре известно е, че в съдебния процес тези техники и системи не могат да представляват източник на доказателства с материална доказателствена сила, което именно налага проверката им чрез експертиза. Често посещението от експерта на земеделските земи на място се изисква от самия жалбоподател. Отказът на съда да допусне такава експертиза, при очевидна доказателствена нужда, би представлявало процесуално нарушение и даване на предварителни индикации как ще приключи спора. Впрочем, в решението е подчертано, че преценката за назначаване на експертиза се извършва единствено от националния съдия, в зависимост от всеки конкретен случай.

45. Съдът обсъжда и възможността за въвеждане на специализирани съдилища, които да разрешават споровете, свързани в Общата селскостопанска политика на ЕС, като сочи, че този подход не противоречи на правото на ЕС. Към момента в Република България не се обсъжда такъв подход. Административните съдилища са създадени по закон специализирани съдилища по смисъла на чл.119, ал.2 от Конституцията. В рамките на административното правораздаване обаче всички те имат еднаква компетентност – да разглеждат всички административно-правни спорове. Подсъдността, предвидена в чл. 133 АПК не превръща Административен съд София град в съд, специализиран по смисъла на чл. 119, ал.2 от Конституцията единствено той да разглежда споровете във връзка с материални права, произтичащи от правото на ЕС. АССГ не е и централизиран съд. Създаването на такъв съд тепърва се обсъжда в България, но целта е в него да се разглеждат на първа инстанция жалби срещу административни актове на министри и други централни държавни органи.

46. Ето защо в случая не може да се говори за специализация и доколкото има такава, тя се създава от самите обстоятелства, при което са принудени да работят съдиите в АССГ. Действително въпреки огромната си натовареност АССГ разглежда споровете по повечето от висящите дела за срок, по-кратък от една година. Това не се дължи на специализацията на съда по подобен род спорове, защото те представлят по-малко от 1/10 от разглежданите в рамките на една година в съда дела. Обстоятелството, че повечето административни органи принадлеждат към централизирани администрации, които са базирани в столицата, обусловят особеното положение на Административен съд София-град. Този съд се явява в пъти натоварен както по количество на разглежданите дела, така и по тяхното разнообразие. Редица видове административни спорове са напълно непознати за останалите 27 регионални административни съдилища в страната. Статистиката, публикувана на страницата на Висшия съдебен съвет показва, че регионалните административни съдилища работят с доста по-голяма бързина от АССГ, което е естествено при по-малката им натовареност.

47. В заключение, следва да се подчертае безспорния принос на решението по дело Агроконсултинг за развитието на правото на ЕС и на националното право. Това решение е стъпка напред към постигането на една цел, която съвпада и с призванието на съдията по принцип – осигуряване на максимално благоприятна възможност за правните субекти да реализират правата си пред съд. Дали решението ще намери достатъчен отзвук и действително ще допринесе за подобряване на тази възможност, ще покаже времето и развитието на съдебната практика. Междувременно, изготвено е ново предложение за промяна на чл.133 АПК, което предвижда съобразяване на подсъдността с постоянния адрес на оспорващия по всички административни дела. Оставаме с надеждата, че предстои промяна, която ще доведе до по-достъпна и ефективна съдебна защита на субективните материални права, произтичащи както от националното право, така и от правото на ЕС.

 

***

[1] Съдия в Административен съд София-град. Дадените в статията мнения са лични и не обвързват Административен съд София град.

[2] Решение на Съда на ЕС от 16.12.1976 г. по дело Rewe, 33/76 г. Решение от 19 септември 2006 г. по дело I-21 Germany и Arcor, C‑392/04 и C‑422/04, точка 62, Решение от 26 януари 2010 г. по дело Transportes Urbanos y Servicios Generales, С‑118/08, точка 33, Решение от 15 април 2010 г. по дело Barth, С‑542/08, Решение от 15 април 2008 г. по дело Impact C‑268/06, точка 46.

[3] Решение на Съда на ЕС от 10.07.97 г. по дело Palmisani, С-261/95 г., решение от 11 юли 1991 г. по дело Verholen и др., C‑87/90-C‑89/90, Решение от 17 юли 1997 г. по дело Texaco и Olieselskabet Danmark, C‑114/95 и C‑115/95, точка 41, Решение от 11 юли 2002 г. по дело Marks & Spencer, C‑62/00, точка 34, както и Решение от 24 март 2009 г. по дело Danske Slagterier, C‑445/06, точка 31.

[4] Решение по дело С-224/01, Köbler, решение по дело С-173/03, TraghettidelMediterraneo, вж. и А. Корнезов, Отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС, Сиела, 2012.

 

***

Към резюмето на френски език: LA COMPETENCE TERRITORIALE DES TRIBUNAUX NATIONAUX CONTRE LE RESPECT DES DROITS SUBJECTIFS DECOULANT DU DROIT DE L’UNION