ОПРЕДЕЛЯНЕ НА РАЗМЕРА НА ГЛОБАТА, НАЛОЖЕНА НА ДЪРЖАВА-ЧЛЕНКА ЗА НАРУШАВАНЕ НА ПРАВОТО НА ЕС : СЪДЪТ НА ЕС ПРЕД ДИЛЕМА

· MembersOnly, Български език, Всички, ДИСКУСИИ, Процесуално право, том I
Print Post
Author

д-р Александър Корнезов *

 

Въведение

 

Един от начините за установяване на нарушение на правото на ЕС от държава-членка е по реда на производството по член 258 ДФЕС. Това производство няма за цел да накаже неизправната държава за извършеното от нея нарушение, а да го констатира с влязло в сила съдебно решение и да я подтикне към изпълнение на задълженията й. Възможно е обаче производството по член 258 ДФЕС да не постигне някоя от своите изконни цели. Това е особено очевидно в случаите, в които неизправната държава-членка не изпълни съдебното решение, с което се установява, че е нарушила задълженията си, произтичащи от Договорите. Поради естеството си подобно решение не се подава на принудително изпълнение. В действителност в повечето случаи изпълнението на съдебното решение предполага приемането на промени в нормативната уредба на неизправната държава-членка или промяна в наложените национални административни практики. Невъзможността за принудително изпълнение на съдебното решение, съчетано с упорството или нежеланието на държавата да се съобрази с него, може да доведе до много неприятни последици въобще за Европейския съюз, както в юридически, така и в политически план.

С цел да неутрализира тази опасност Договорът от Маастрихт[1] въведе нов процесуален механизъм, който позволява да бъде наложена глоба на държава-членка, която не изпълнява решение на Съда на ЕС, с което се установява, че тя не е изпълнила общностните си задължения[2]. Този механизъм се съдържа в член 228 ДЕО, понастоящем член 260 ДФЕС. Лаконичната правна уредба на въпроса за налагане на глоба на неизправната държава-членка в контекста на производството по член 260 ДФЕС поражда много въпросителни. Част от тях намират убедителен отговор в съществуващата съдебна практика. По други обаче последната е все още колеблива, в известна степен дори противоречива. Един от най-деликатните проблеми, който изпъква на преден план, е безспорно свързан с определянето на размера на глобата, която може да бъде наложена. Интересът към въпроса винаги е бил безпрецедентно голям, не само поради възпиращата функция, която глобата е призвана да изиграе, но и поради това, че налагането на глоба на държава-членка е заредено със сериозни политически и икономически последици. Начинът на изчисляване на глобата се следи с особено внимание най-вече от самите държавите-членки като потенциални ответници в производствата по член 260 ДФЕС, но също и от широката публика, която, макар и данъкоплатец, понасящ в крайна сметка тежестта на глобата, има интерес от отстраняване на нарушението на държавата-членка – нарушение, което често се изразява в накърняване на правата на гражданите или юридическите лица.

Определянето на размера на глобата обаче се оказва костелив орех в практиката на Съда на ЕС. В нея се прокрадват две взаимноизключващи се тенденции, които съществуват паралелно в правния мир и към днешна дата. Докато една част от съдебната практика се стреми да възприеме и наложи уеднаквена методология за изчисляване на размера на тези глоби, друга част предпочита определянето на размера им да е плод на свободната преценка на Съда. Съжителството на тези две тенденции в практиката на Съда на ЕС е неуместно, най-малкото защото те довеждат до непоследователност и противоречивост в юриспруденцията. Може би е дошъл подходящият момент да се сложи край на тази непоследователност, особено сега, след влизането в сила на Договора от Лисабон, който за първи път предвиди възможността, макар и в особената хипотеза на неуведомяване на мерките за транспониране на дадена директива, за установяване на нарушение и налагане на глоба в едно и също производство. При всички положения този въпрос е от конституционно значение за правопорядъка на ЕС.

В изложението по-долу последователно ще разгледам двете тенденции в практиката на Съда на ЕС в областта на определянето на размера на глобата в контекста на производството по член 260 ДФЕС, след което ще изложа собственото си виждане по въпроса. За да се вникне в същността на проблематиката обаче е необходимо накратко да припомня най-напред видовете глоби, които могат да бъдат налагани в това производство, както и позицията на Европейската комисия по отношение на начина, по който следва да се определя размера на глобата.

Видове глоби

Член 260, параграф 2 ДФЕС споменава за два вида глоби, а именно “еднократно платима сума” или “периодична имуществена санкция”[3]. Всъщност, и в двата случая става дума за глоба, която се изразява в пари[4]. Тези два вида глоби се различават по няколко основни показатели – тяхната периодичност, неизпълнението, което наказват, и целта, която преследват.

Еднократната глоба (lump sum, англ., somme forfaitaire, фр.) е парична санкция, която се налага еднократно. Нейният размер е изначално определен в съдебното решение и той не се променя в зависимост от поведението на неизправната държава-членка. Еднократната глоба се налага за неизпълнението на държавата-членка в периода между постановяването на съдебното решение в производството по член 258 или 259 ДФЕС и постановяването на съдебното решение по член 260, параграф 2 ДФЕС. Иначе казано, еднократната глоба се налага за минало неизпълнение. Поради тази причина, основната цел, която преследва този вид глоба, е да накаже неизправната държава-членка за негативните последици, които са настъпили от неизпълнението за частния и публичния интерес.

Периодичната глоба (penaltypayment, англ., astreinte, фр.) е парична санкция, която се налага периодично на определен интервал от време до отстраняването на неизпълнението. Периодичността може да бъде различна – от ежедневни глоби, налагани за всеки изминал ден на продължаващо неизпълнение, до глоби, налагани на всеки шестмесечен или едногодишен период неизпълнение. Начисляването на периодичната глоба обикновено започва в деня, в който неизправната държава-членка е била уведомена за решението на Съда по член 260 ДФЕС, и продължава до момента, в който тя сложи край на нарушението. Съдебното решение определя единствено размера на всяка отделна вноска и периодичността, за която тя е дължима. Така крайният размер на глобата не е изначално определен, тъй като той зависи от момента на отстраняване на неизпълнението. Периодичната глоба се налага за неизпълнението на държавата-членка в периода след постановяването на съдебното решение в производството по член 260, параграф 2 ДФЕС. С други думи, периодичната глоба се прилага при продължаващи неизпълнения. Този вид глоба преследва две цели – от една страна да накаже неизправната държава-членка за продължаващото неизпълнение, и от друга страна, да я принуди да го прекрати под угрозата от увеличаващия се размер на глобата.

Въпреки че съгласно член 260, параграф 2 ДФЕС Съдът на ЕС може да наложи на неизправната държава-членка еднократна “или” периодична глоба, Съдът приема в практиката си, че двата вида глоби могат да бъдат налагани кумулативно[5]. В действителност, Съдът отхвърля буквалното тълкуване на разпоредбата на член 260, параграф 2 ДФЕС, воден от различния предмет и цел на всяка от двете глоби[6]. Докато предмет на еднократната глоба е минало неизпълнение, периодичната глоба визира продължаващо такова. Докато първата цели да накаже, втората цели също така прекратяване на неизпълнението. Ефикасността на наказателния механизъм би била наистина поставена под въпрос, ако Съдът можеше да налага само една от двете глоби. Така например налагането единствено на периодична глоба би позволило на държавите-членки да протакат изпълнението на съдебното решение, постановено по реда на член 258, почти до края на производството по член 260 ДФЕС, знаейки че неизпълнението им за този период от време би останало ненаказано – в действителност, периодичната глоба може поради естеството си да се налага единствено в бъдеще време. Обратно, налагането само на еднократна глоба би намалило съществено натиска върху неизправната държава-членка да отстрани неизпълнението, тъй като размерът на глобата не би зависел от момента на отстраняване на неизпълнението. Следователно, заключава Съдът, в случаите, в които неизпълнението не е отстранено до постановяването на съдебното решение, двата вида глоби могат да бъдат наложени заедно[7].

Позицията на Европейската комисия

Член 260, параграф 2 ДФЕС е особено лаконичен по отношение на размера на глобата. Тази разпоредба единствено посочва, че глобата трябва да бъде “съобразена с обстоятелствата”. В интерес на прозрачността и в намерението си да внесе известна обективност при определянето на размера на глобата, Европейската комисия публикува Съобщение за прилагане на член 228 ДЕО[8]. В него Комисията посочва три основни критерия, за които държи сметка при определяне размера на глобата, който ще поиска да бъде наложена, а именно (1) тежестта на нарушението, (2) неговата продължителност, и (3) необходимостта да се гарантира нейния възпиращ ефект. Тези три критерия, според Комисията, се определящи както по отношение на еднократната, така и по отношение на периодичната глоба.

Съгласно горецитираното Съобщение размерът на периодичната глоба се изчислява по следната формула:

Aj = (Fba x Cg x Cd) x n

Отделните елементи на формулата са:

  • “Aj” е размерът периодичната глоба, начисляван за всеки ден от неизпълнението.
  • “Fba” представлява т. нар. базисна фиксирана сума за периодична глоба. Тя е равна на 640 евро на ден[9], еднаква е за всички държави-членки и се прилага за всеки вид неизпълнение.
  • “Cg” е коефициент за тежест. Той варира между 1 и 20. При определянето му Комисията взима предвид два основни критерия, а именно важността на правилата на ЕС, които са били нарушени[10], и последствията от това нарушение за обществените и частни интереси[11].
  • “Cd” съставлява коефициент за продължителност. Той варира от 1 до 3, като стойността му се изчислява по 0,1 на месец. Периодът от време, който се взима предвид, е от момента на постановяване на първото решение на Съда до момента, в който Комисията решава да образува дело по реда на член 260 ДФЕС.
  • Последният елемент е факторът “n”, който отчита платежоспособността на неизправната държава-членка. Той има за цел да осигури на глобата възпиращ ефект, като съобрази размера й с финансовите възможности на съответната държава. Този фактор отчита, от една страна, БВП на съответната държава, и от друга, броя гласове, с които тя разполага в Съвета. Той е определен в абсолютна непроменлива стойност – напр. 21,44 за Германия и 0,33 за Малта. За България коефициентът “n” е равен на 1,47[12]. При съществена промяна в БВП и нивото на инфлация, Комисията си запазва правото да адаптира този фактор на всеки три години[13].

Що се отнася до размера на еднократната глоба,Европейската комисия го изчислява по следната формула:

Sf = Fbsf x Cg x n x Jr, където:

  • “Sf” = еднократна сума;
  • “Fbsf” = базисна фиксирана сума за еднократна глоба;
  • “Cg” = коефициент за тежест;
  • “n” = фактор, отчитащ платежоспособността на неизправната държава-членка;
  • “Jr” = брой на дните, през които е извършвано нарушението.

Тази формула е сходна с тази, която се прилага за изчисляване на периодичната глоба, с някои разлики. Базисната фиксирана сума е 210 евро на ден. За разлика от формулата за изчисляване на периодичната глоба, в случая не се прилага коефициент за продължителност, тъй като продължителността на нарушението вече е взета предвид при умножаването на дневната сума по броя на дните на неизпълнение, считано от произнасянето на първото съдебно решение (Jr)[14].

По отношение на еднократната глоба Комисията определя минимален размер, който е фиксиран за всяка държава-членка поотделно. Така размерът на еднократната глоба не може да е по-нисък от 11,323 млн. евро за Германия и 174 000 евро за Малта. За България минималният размер на еднократната глоба е фиксиран на 777 000 евро. Комисията си запазва правото да адаптира тази сума на всеки три години според инфлацията.

Обхват на компетентността на Съда на ЕС

При определяне на вида и размера на глобата се поставя въпросът докъде се простират правомощията на Европейската комисия и какъв е обхватът на компетентността на Съда на ЕС. Обвързан ли е Съдът на ЕС от дефинирания от Комисията вид и размер на глобата? Може ли той да наложи различен от искания от Комисията вид глоба? И още, компетентен ли е Съдът на ЕС да промени размера на глобата, предложен от Комисията съгласно горната схема на изчисляване?

Съдебната практика дава удовлетворителен отговор на тези въпроси. На първо място, става ясно, че исканията на Комисията не обвързват Съда. По този въпрос Съдът отбелязва, че производството по член 260 ДФЕС не е гражданско, а е особено производство. Общите принципи, приложими за гражданския процес, сред които е и правилото, че съдът не би могъл да се отклонява от исканията на страните, са следователно неприложими в контекста на член 260 ДФЕС. Това е така, защото глобата, налагана по силата на тази разпоредба, няма за цел да обезщети за нанесени вреди, а да принуди неизправната държава-членка да прекрати неизпълнението[15]. Оттук също така следва, че Съдът на ЕС може да наложи различна по вид глоба от тази, която Комисията предлага в исковата си молба[16]. Нещо повече, той може да промени отделните модалитети на глобата, като например се отклони от предлаганата от Комисията периодичност за налагане на периодичната глоба[17] или като отложи във времето началния момент за налагане на глобата[18]. Съдът е също така компетентен самостоятелно да определи размера на глобата, независимо от размера, поискан от Комисията[19], който дори може да бъде увеличен[20]. Нещо повече, налагането на глоба в производството по член 260, параграф 2 ДФЕС не е автоматично, а зависи от конкретните обстоятелства по делото[21]. Така например, възможно е Съдът да не наложи глоба, дори и да е установил неизпълнение на предходното му съдебно решение.

Второ, от съдебната практика става ясно, чеСъдът не е обвързан от метода за изчисляване на глобата, възприет от Комисията в горецитираното Съобщение. По този въпрос Съдът отбелязва, че съдържащите се в Съобщението насоки могат действително да спомогнат за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на Комисията, но те не обвързват Съда при изпълнението на правомощията му, предоставени с член 260, параграф 2 ДФЕС[22]. В действителност, съобщенията на Комисията нямат правна сила, а целят по-скоро да изложат публично правилата, от които се ръководи Комисията в работата си. Тези правила следователно обвързват единствено нея.

Съдебната практиката показва, че глобите, налагани в рамките на производството по член 260 ДФЕС, са съществени[23].

Как Съдът на ЕС изчислява размера на наложените глоби?

Безспорно е, че в съдебната си практика Съдът на ЕС се стреми да утвърди своята изключителна компетентност да определя вида и размера на глобата. Компетентността му в тази област в действителност почива на безупречни юридически аргументи. В крайна сметка Комисията е страна по делото и тя не може едностранно да обвързва Съда по отношение вида и размера на глобата. В този смисъл независимостта на Съда е гарант за пълноценното упражняване на правото на защита на държавите-членки и единствено той следва да е оправомощен да се произнася по всеки един аспект от налагането на глобата. Още повече, че производството по член 260 ДФЕС не е от административнонаказателен характер, тъй като тази разпоредба не оправомощава Европейската Комисия да издава актове за налагане на глоба на държава-членка, които евентуално да могат да бъдат обжалвани по съдебен ред. Комисията е единствено компетентна да образува производството по член 260 ДФЕС и да внесе исканията си в Съда.

Изключителната компетентност на Съда на ЕС в тази област обаче не намира еднозначен израз в съдебната практика. От една страна, Съдът в няколко свои решения възприема и утвърждава редица критерии, въз основа на които определя размера на глобата. Нещо повече, начинът на изчисляването й може ясно да бъде проследен посредством отделните величини, които той извежда и прилага. Практиката на Съда на ЕС в това отношение обаче не е последователна. В други свои решения Съдът на ЕС не обсъжда в мотивите си начина, по който е определил размера на наложената глоба. Критериите и величините, които той е взел предвид при определянето на точния размер на наложената глоба, остават загадка както за страните, така и за широката публика. Тези две взаимно изключващи се тенденции съжителстват и до днес в съдебната практика, понякога дори в едно и също съдебно решение[24].

Първа тенденция : определяне на размера на глобата по уеднаквена методика

Една от тенденциите, които се появява в съдебната практика е определянето на размера на глобата да става по уеднаквена методика въз основа на предварително установени критерии и величини. Внимателният анализ на някои от първите решения на Съда, произнесени в рамките на производството по член 228 ДЕО (чл. 260 ДФЕС понастоящем) показва, че Съдът възприема като релевантни основните критерии, изложени в това горецитираното Съобщение на Европейската комисия. Така например Съдът потвърждава, че продължителността на нарушението, степента на неговата тежест и платежоспособността на съответната държава членка следва да бъдат взети предвид при определянето на размера на глобата[25]. При оценката на тези критерии, следва да се държи сметка, според Съда, за последиците от това неизпълнение върху частните и публичните интереси, както и неотложността от отстраняване на неизпълнението[26].

Ако извеждането на тези критерии в съдебната практика не представлява особена трудност, то количественото им изразяване в конкретни величини, които да послужат за изчисляването на размера на глобата, повдига редица въпроси. Това е така, тъй като, както споменах по-горе, член 260 ДФЕС не съдържа никакви указания относно размера на глобата и начина на изчисляването й. Съдът на ЕС не е законодателен орган и следователно не е компетентен нормативно да уреди въпроса[27].

Изправен пред липсата на изрична нормативна уредба, Съдът на ЕС решава да възприеме посочените в Съобщението на Комисията величини и формули за изчисляване на размера на глобата, поне що се отнася до периодичната глоба. Това е особено видно от решенията му в редица дела, в които се налагат периодични глоби[28]. В тези свои решения, въпреки че подчертава, че това Съобщение не го обвързва, тъй като то няма задължителен характер, Съдът уточнява, че то представлява “полезна отправна точка” в тази област. След това Съдът извършва щателна проверка на всеки отделен елемент от формулата, съдържаща се в горецитираното Съобщение, и на начина, по който той е бил приложен от Комисията. Така Съдът на ЕС на практика “присвоява” съответните формули и величини за определяне на размера на глобата. С други думи, Съдът ги възприема и прилага като свои собствени, а не като такива, наложени от Европейската комисия. Решението на Съда в делото Комисия/Франция, С-304/02 е особено нагледен пример в това отношение. Така например Съдът намира, че коефициентът за тежест 10, приложен от Комисията, в скала от 1 до 20, отговаря на реалната тежест на неизпълнението[29]. По подобен начин Съдът “одобрява” както коефициентът за продължителност 3 в скала от 1 до 3, така и базисната фиксирана сума и факторът за платежоспособност, изчислен от Комисията и изложен в Съобщението й[30]. Що се отнася по-конкретно до фактора за платежоспособност, Съдът на практика го приема безусловно, като уточнява, че ако той е бил междувременно актуализиран в ново Съобщение на Комисията, той ще приложи актуализирания коефициент[31].

Съдът обаче също така прави и някои уточнения, които биха могли да доведат до известни корекции в предложените от Комисията формули. Така например по отношение на коефициента за продължителност на неизпълнението Съдът на ЕС уточнява, че този коефициент следва да се изчислява за периода от произнасянето на съдебното решение по член 258 ДФЕС до момента на преценяването на фактите от Съда, а не до предявяването на иска, както произтича от Съобщението на Комисията. Съдът също така изрично подчертава, че не е обвързан от скалата от 1 до 3, предложена от Комисията за този коефициент[32].

При всички положения практиката на Съда ясно показва, че той не приема безкритично коефициентите, предложени от Комисията. Напротив, той ги подлага на щателен съдебен контрол и не се поколебава както да ги увеличи, така и да ги намали[33]. В някои особени хипотези Съдът също така си запазва правото да адаптира периодичността на налагане на глобата според конкретните обстоятелства на неизпълнението[34].

Втора тенденция : определяне на размера на глобата по целесъобразност

Втората тенденция, която трайно се налага в съдебната практика, възприема коренно различен подход за определяне на размера на глобата, а именно по целесъобразност. Това е особено видимо при определянето на размера на еднократната глоба. По отношения на нея съдебната практика, от една страна, извежда критериите, които следва да послужат за определяне на размера на еднократната глоба, а именно поведението на неизправната държава-членка, продължителността и тежестта на неизпълнението[35]. От друго страна обаче, тя не се придържа към формулата, оповестена в Съобщението на Комисията. Всъщност, съдебната практика не съдържа никаква формула или метод за изчисляване на еднократната глоба. Очевидно на този етап Съдът предпочита да фиксира по целесъобразност размера на този вид глоба, като го фиксира на определена кръгла сума[36]. Следва да се отбележи, че от съдебните решения не става ясно по какъв начин, на базата на какви критерии и величини Съдът е изчислил размера на наложената глоба. В действителност, Съдът на ЕС не обсъжда в мотивите на решенията си формулата и величините, използвани в иска на Комисията, като нито ги отхвърля, нито ги потвърждава. При все това, размерът на наложената еднократна глоба е различен от този, поискан от Европейската комисия. Нещо повече, понякога в едно и също решение Съдът прилага уеднаквената методика за изчисляване на размера на периодичната глоба, докато определя размера на еднократната глоба по целесъобразност[37].

Нещо повече, подобен подход може да се забележи и в някои решения на Съда по отношение на определянето на размера и на периодичната глоба. Така например в решенията си в делата Комисия/Гърция, С-387/97 и Комисия/Гърция, С-369/07, не става ясно по какъв начин Съдът определя размера на глобата съответно на 20 000 и 16 000 евро на ден до отстраняване на неизпълнението. В тези свои решения Съдът дори не споменава за отделните формули и коефициенти и въобще за начина на изчисляване на глобата.

Освен това в други решения, въпреки че констатира, че е налице неизпълнение на съдебно решение, Съдът на ЕС отказва да наложи еднократна глоба, като мотивира това с “обстоятелствата в делото”, без обаче да обясни причините, поради които тези обстоятелства налагат да не се осъжда неизправната държава-членка да плати еднократна глоба[38].

Съдът на ЕС пред дилема

Видно от предходния анализ в практиката на Съда на ЕС по отношение на определянето на размера на глобите, които могат да бъдат налагани в производствата по член 260 ДФЕС, съжителстват две противоположни тенденции. Историческият преглед на тази практика показва, че и двете тенденции са застъпени успоредно във времето. Следователно, нито една от тях не може да бъде определена като по-нова или по-актуална от другата. Анализът на юриспруденцията в количествено отношение също така не позволява да се открои като водеща някоя от двете тенденции. В действителност Съдът е определял размера на глобата по целесъобразност осем пъти, а по уеднаквената методика – пет пъти. Може би единствената константа в съдебната практика в това отношение е обстоятелствата, че до настоящия момент Съдът на ЕС винаги е определял размера на еднократната глоба по целесъобразност. Подобно постоянство обаче не е налице що се отнася до периодичната глоба – в пет свои решения Съдът я е определял въз основа на уеднаквената методика, а в други две – по целесъобразност.

Наличието на тези две противоположни тенденции в практиката на Съда на ЕС обуславя необходимостта от нейното консолидиране. Причините, довели до тази непоследователност в юриспруденцията, остават и до днес неясни. Не е ясно защо в едни свои съдебни решения Съдът възприема формулите и величините, посочени от Комисията в Съобщението й за прилагане на член 228 ДЕО, като ги адаптира и подлага на съдебен контрол, докато в други действа по целесъобразност като отказва да изложи начина на изчисляване на наложената глоба.

Причините за този разнобой биха могли да бъдат търсени на няколко нива. Подходът, изразяващ се в налагането на уеднаквена методика, може да бъде обяснен с желанието на Съда да осигури прозрачност и предвидимост на глобите в рамките на производството по член 260 ДФЕС. Обратният подход, а именно определянето по целесъобразност на размера на глобата, може да бъде обоснован с липсата на всякаква конкретика по този въпрос в разпоредбата на член 260 ДФЕС, както и със стремежа да се избегне впечатлението, че Съдът се ръководи от насоките на Европейската комисия, изложени в документ, лишен от правна сила.

Остава открит също така въпросът дали Съдът целенасочено третира еднократната и периодичната глоба по различен начин, като изчислява размера на първата по целесъобразност, докато втората изчислява преимуществено, но не винаги, въз основа на уеднаквената методика. Ако такова целенасочено разграничение в действителност е налице, то по никакъв начин не е било идентифицирано и обосновано в съдебната практика.

Определянето на размера на глобата по целесъобразност повдига редица възражения. Този подход противоречи на принципите на прозрачност и предвидимост на наказанията, както и на равното третиране на държавите-членки. В действителност, липсата на всякакви индикации в мотивите на съдебните решения относно начина, по който е изчислена глобата, лишава от предвидимост наложеното наказание. Принципът за предвидимост на наказанията, разбиран широко, е един от водещите принципи както в административното, така и в наказателното право. Липсата на такава предвидимост следователно не може да бъде толерирана в съвременния правен ред на Европейския съюз. Не е приемливо, от една страна, Съдът да твърди, че не е обвързан от метода за изчисляване на глобите, предложен в Съобщението на Комисията, а от друга страна да отказва да оповести в съдебните си решения метода, който той самият възприема при изчисляването им. Освен това липсата на прозрачност при определяне на размера на глобата може да породи съмнения и по отношение на императива за равно третиране на държавите-членки. Въобще тази съдебна практика е податлива на сериозна критика и трудно може да бъде оправдана.

Липсата на изрична правна уредба по отношение на определянето на размера на глобата в разпоредбата на член 260 ДФЕС не може да бъде оправдание за неприлагане на принципите на прозрачност и предвидимост на наказанията. В действителност Учредителните договори предоставят компетентност на Съда да определи по начин, по който намери за добре, размера на съответната глоба. Това обаче съвсем не означава, че при упражняването на тази своя компетентност Съдът на ЕС не се подчинява на никакви правила. Напротив, правовата общност изисква определянето на ясни и предварително установени правила, особено в контекста на налагане на санкции. Липсата на изрична правна уредба всъщност налага с по-голяма сила спазването на принципите на прозрачност и предвидимост на наказанията, както и на равно третиране на държавите-членки, с цел да бъде гарантиран поне един минимален стандарт на правоприлагане. Определянето на размера на глобата по целесъобразност следователно не намира правна обосновка.

Разграничението според вида на глобата, което вероятно се прокрадва в някои съдебни решения, също буди недоумение. Това е особено видно в случаите, в които Съдът прилага успоредно в едно и също решение уеднаквената методика по отношение на периодичната глоба и преценява по целесъобразност по отношение на еднократната глоба. Причината за такова едно евентуално разграничение остава скрита за страничния наблюдател. Разликите между двата вида глоби, както подчертах по-горе, се крият най-вече в целите, които те преследват, и в периода на неизпълнение, по отношение на който се налагат. Независимо от тези свои разлики, и двата вида глоби представляват имуществена санкция, чиято цел, поне от части, е да накаже неизправната държава-членка за това, че не се е съобразила с решение на Съда на ЕС, постановено по реда на член 258 ДФЕС. Следователно, принципите на прозрачност и предвидимост на наказанията, както и на равно третиране на държавите-членки следва да се прилагат с пълна сила и по отношение на еднократната глоба. Това не означава, че методиката за изчисляване на размера й трябва задължително да бъде идентична на тази, възприета по отношение на периодичната глоба. Тази методика може в действителност да бъде адаптирана с оглед особеностите на еднократната глоба. При всички положения обаче определянето на размера на еднократната глоба изключително по целесъобразност не може да бъде оправдано.

Размерът на глобата, еднократна или периодична, трябва следователно да се определя посредством уеднаквена методика, която да се прилага универсално за всички производства, които се развиват по реда на член 260 ДФЕС. Тази методика следва да почива на ясни и предварително установени критерии и величини. Единствено по този начин е възможно спазването на принципите за прозрачност, предвидимост и равно третиране на държавите-членки. В тази връзка утвърждаването на уеднаквена методика за изчисляване на размера на глобата е от изключително значение. Инициативата на Комисията да публикува съобщение, в което да направи публично достояние метода за изчисляване на глобите, които тя предлага за налагане на Съда, в този смисъл е похвална. Разбира се, както вече многократно подчертах, това съобщение не обвързва Съда и той остава свободен да измени посочения от Комисията начин за изчисляване на размера на глобите, към което междувпрочем той пристъпва нееднократно в съдебната си практика. Възприемането на метода за изчисляване, изложен в това съобщение, не следва да се приема като defactoпридаване на задължителен характер на въпросното съобщение. Напротив, както споменах, Съдът може и трябва във всеки случай, когато това е необходимо, да коригира и изменя отделните коефициенти, фигуриращи в отделните формули. Нещо повече, Съдът е компетентен да промени даден елемент в методиката на изчисляване на глобите, при спазване на принципите на прозрачност и предвидимост на наказанията.

Прилагането на тези два принципа разбира се не трябва да бъде доведено до нежелани крайности, които биха позволили на неизправните държави-членки да предвидят с приблизителна точност евентуалната глоба и така да “изчислят” дали плащането й оправдава нарушението. Подобна опасност обаче може да бъде лесно неутрализирана като се има предвид, че методиката за изчисляване на глобата предвижда скали с минимална и максимална стойност за отделните елементи, които подлежат на щателен съдебен контрол. Още повече, че Съдът посочва, че е свободен да се отклони от съответната скала при преценката на даден коефициент[39].

Заключение

Договорът от Лисабон допринася за засилването на ефикасността на производството по реда на член 260 ДФЕС, като позволява, в предвидената в параграф 3 на тази разпоредба хипотеза, установяването на неизпълнение и налагането на глоба да бъдат съвместени в едно и също производство. Тази макар и скромна промяна е повод да се преосмисли начина, по който се определя размера на наложената глоба. В практиката на Съда на ЕС съжителстват две противоположни тенденции в това отношение. От една страна, Съдът се стреми да наложи уеднаквена методика за изчисляване размера на глобите, докато от друга, се изкушава да ги определя по целесъобразност. Подобна непоследователност в съдебната практика е нежелателна и трябва да бъде преодоляна. Преосмислянето на тази практика трябва да се осъществи в светлината на необходимостта за спазване на принципите на прозрачност и на предвидимост на наказанията, както и на равното третиране на държавите-членки.

*Авторът е реферандер в Съда на ЕС и преподавател по процесуално право на ЕС. Изразените в статията мнения са на автора и не обвързват Съда на ЕС.

 

***

Link to the summary in English language: DEFINING THE AMOUNT OF THE FINE UNDER ARTICLE 260 TFEU : THE ECJ FACING A DILEMMA

***

 

[1]За примери за неизпълнение на съдебно решение преди влизането в сила на Договора от Маастрихт, вж. A. Theodossiou, An Analysis of the Recent Response of the Community to Non Compliance with Court of Justice Judgments: Article 228 (2) EC, European Law review, 2002, 2(1), 25-46. Неизпълнението може да се дължи на редица фактори – законодателни или административни трудности, съпротива срещу приемането на съответните мерки, нежелание и т.н. В подобни случаи в миналото Комисията е трябвало да образува ново производство по реда на дн. чл. 258 ДФЕС, което обаче се оказва безрезултатно за целите на прекратяване на неизпълнението.

[2]Налагането на имуществени санкции на държава не е непознато в международното право. Така напр. в рамките на Световната търговска организация е възможно налагането на икономически санкции от една държава на друга. Тук съществената разлика с правото на ЕС представлява обстоятелството, че тези санкции не се налагат от наднационален независим орган, а от друга държава-членка на СТО, макар че видът и размерът на тези санкции трябва да бъде одобрен по реда, предвиден в Договореността относно правилата и процедурите за уреждане на спорове. Възможност за налагане на икономически санкции на държава-членка е предвидена и в Хартата на ООН, глава VІІ – санкциите се налагат от Съвета за сигурност.

[3]В статията си AnAnalysisoftheRecentResponseoftheCommunitytoNonCompliancewithCourtofJusticeJudgments: Article 228 (2) EC, EuropeanLawreview, 2002, 2(1), 25-46, A. Theodossiou обсъжда принципната възможност за предвиждане и на други видове санкции, като отмяната от Съда на ЕС на национални разпоредби, спиране на средствата от бюджета на ЕС, предназначени за неизправната държава-членка, ответни мерки, издаване на съдебни разпореждания и т.н., но заключава, че тези алтернативни санкции не се подходящи в контекста на Европейския съюз.

[4]В този смисъл българският превод на втория вид глоба като “имуществена санкция” е несполучлив, тъй като оставя погрешното впечатление, че този вид санкция е различен от първия вид глоба, преведена като “платима сума”. Тъй като и в двата случая става дума за парична глоба, изложението по-долу използва термините “еднократна глоба” и “периодична глоба”.

[5]Решение от 12 юли 2005 г., Комисия/Франция, С-304/02, т. 81 и сл.

[6]Водена именно от буквалния прочит на тази разпоредба, Комисията в миналото искаше от Съда да наложи или еднократна, или периодична глоба. Понастоящем Комисията изостави тази своя практика и в случаите на продължаващо неизпълнение иска от Съда едновременното налагане и на двата вида глоби.

[7]Вж. в този смисъл решение от 12 юли 2005 г., Комисия/Франция, С-304/02, т. 82.

[8]SEC (2005) 1658.

[9]Вж. Съобщение на Комисията SEC (2010) 923/3, с което се осъвременяват величините на някои от коефициентите на тази формула.

[10]Що се отнася до важността на правилата на ЕС, които са били нарушени, Комисията посочва например, че нарушаване на забраната за дискриминация винаги трябва да бъде считано за много тежко нарушение, независимо дали нарушението е в резултат на нарушаване на принципа, установен от самия договор или в резултат на нарушаване на същия този принцип, изведен в регламент или директива. Като цяло, посегателствата на основните права и четирите основни свободи, установени от договора (свободно движение на стоки, услуги, капитали и хора), трябва да бъдат считани за тежки. Наличието на постоянна съдебна практика, както и яснотата на съответните разпоредби от правото на ЕС са също така релевантен фактор при определянето на тежестта на неизпълнението. Като смекчаващо обстоятелство могат да бъдат отчетени мерките, макар и частични, взети от държавата-членка по изпълнение на съдебното решение.

[11]Що се отнася до последствията, които са настъпили от това неизпълнение за обществения или частния интерес, Комисията посочва редица фактори, които могат да се окажат релевантни спрямо случая, като например загубата на собствени ресурси за Съюза; тежката или непоправима вреда, причинена на човешкото здраве или на околната среда; икономическата или нематериална загуба, понесена от отделни лица и икономически субекти; евентуалното финансово преимущество, което държавата-членка извлича от неспазването на решението на Съда; оборота или добавената стойност на съответния икономически сектор във въпросната държава-членка; броя на населението, засегнато от нарушението, отговорността на Съюза към трети държави; фактът, че нарушението е изолирано или, че представлява случай на рецидив и др.

[12]Вж. Съобщение на Комисията SEC (2010) 923/3, с което се осъвременяват величините на някои от коефициентите на тази формула.

[13]Последното осъвременяване е отразено в горецитираното Съобщение на Комисията.

[14]Някои автори критикуват гореизложените формули. Така напр. I. Kilbey изтъква, че продължителността на неизпълнението се взима предвид както във формулата за изчисляване на периодичната глоба (Jr), така и във формулата за изчисляване на еднокртаната глоба (коефициентът Cd). По този начин според автора се стига до двукратно отчитане на един и същ критерий – FinancialPenaltiesunderArticle 228(2) EC: ExcessiveComplexity?, CommonMarketLawReview 44, 2007, p. 743-759. Авторът предлага алтернативен метод за изчисляване като отпаднат коефициентите за продължителност, а самата продължителност на неизпълнение да бъде вземана предвид при определянето на коефициента за тежест на неизпълнението.

[15]Вж. решение от 12 юли 2005 г. Комисия/Франция, С-304/02, точка 90 и сл.

[16]Вж. решение от 12 юли 2005 г., Комисия/Франция, С-304/02, т. 90; решение от 18 юли 2007 г., Комисия/Германия, С-503/04, т. 22.

[17]Вж. напр. решение от 12 юли 2005 г. Комисия/Франция, С-304/02, в което Съдът налага периодична глоба на всеки шест месеца от неизпълнението, докато Комисията е поискала налагането й за всеки ден от неизпълнението, както и решение от 25 ноември 2003 г., Комисия/Испания, С-278/01, в което периодичността е едногодишна вместо исканата от Комисията всекидневна периодичност..

[18]Вж. решение от 7 юли 2009 г., Комисия/Гърция, С-369/07.

[19]Вж. напр. решение от 4 юни 2009 г., Комисия/Гърция, С-109/08, в което, след като преценява поотделно различните коефициенти от формулата за изчисляване на размера на периодичната глоба, Съдът леко коригира предложения от Комисията размер.

[20]Вж. напр. решение от 14 март 2006 г., Комисия/Франция, С-177/04. В това дело Комисията иска налагането на периодична глоба от 13 715 евро на ден (т. 18), а Съдът решава да наложи глоба от 31 650 евро на ден. Вж. също решение от 10 януари 2008 г., Комисия/Португалия, С-70/06, в което Съдът увеличава стойността на коефициента за продължителност (от 1 на 2), базисната фиксирана сума (от 500 на 600 евро), както и коефициентът за платежоспособност (от 3,9 на 4,04). В конкретното дело Комисията междувременно адаптира Съобщението си за глобите, в което актуализира някои от коефициентите и Съдът решава да използва именно тези актуализирани коефициенти.

[21]Вж. в този смисъл решение от 9 декември 2008 г., Комисия/Франция, С-121/07, т. 63. Според A. Theodossiou за сметка на това Комисията е длъжна да поиска в исковата си молба налагане на глоба – AnAnalysisoftheRecentResponseoftheCommunitytoNonCompliancewithCourtofJusticeJudgments: Article 228 (2) EC, EuropeanLawreview, 2002, 2(1), 25-46.

[22]Решение от 4 юли 2000 г., Комисия/Гърция, С-387/97, т. 89; решение от 25 ноември 2003 г., Комисия/Испания, С-278/01, т. 41; решение от 9 декември 2008 г., Комисия/Франция, С-121/07, т. 61.

[23]Периодични глоби

  • 51 761 250 евро на всеки шест месеца от неизпълнението (115 522 500 евро на годишна база) – Комисия/Франция, С-304/02
  • 12 483 000 евро на година – Комисия/Испания, С-278/01
  • 31 536 евро на ден (11 444 940 евро на годишна база) – Комисия/Гърция, С-109/08
  • 20 000 евро на ден (7 300 000 евро на годишна база) – Комисия/Гърция, С-387/97
  • 19 392 евро на ден (7 078 080 евро на годишна база) – Комисия/Португалия, С-70/06
  • 16 000 евро на ден (5 840 000 евро на годишна база) – Комисия/Гърция, С-369/07

Еднократни глоби

  • 20 млн. евро – Комисия/Франция, С-304/02
  • 10 млн. евро – Комисия/Франция, С-121/07
  • 3 млн. евро – Комисия/Гърция, С-109/08
  • 3 млн. евро – Комисия/Гърция, С-407/09
  • 2 млн. евро – Комисия/Гърция, С-369/07
  • 1 млн. евро – Комисия/Гърция, С-568/07

[24] Например решение от 12 юли 2005 г., Комисия/Франция, С-304/02.

[25]Вж. напр. решение от 4 юли 2000 г., Комисия/Гърция, С-387/97, т. 92 и решение от 25 ноември 2003 г., Комисия/Испания, С-278/01, т. 52. Вж. също в този смисъл M. WatheletetJ. Wildemeersch, Double manquement et sanctions financières des Etats (article 228, §2 CE): le point après quinze ans, Reveu de la Faculté de droit de l’Université de Liège, 2008/3, p. 323-345.

[26]Вж. решение от 12 юли 2005 г. Комисия/Франция, С-304/02, т. 104.

[27]Всъщност, при липсата на изрична разпоредба в ДФЕС, която да позволява това, подобен нормативен акт на законодателните органи на ЕС би бил лишен от всякакви правни последици, като се има предвид изключителната компетентност на Съда на ЕС да определя размера на глобата.

[28]Вж. напр. решение от 12 юли 2005 г. Комисия/Франция, С-304/02, решение от 25 ноември 2003 г., Комисия/Испания, С-278/01.

[29]т. 107 от решението.

[30]т. 108 и 109 от решението. Вж. също решение от 4 юни 2009 г., Комисия/Гърция, С-109/08, т. 38 и сл. и решение от 25 ноември 2003 г., Комисия/Испания, С-278/01, т. 53 и сл.

[31]Вж. решение от 10 януари 2008 г., Комисия/Португалия, С-70/06, т. 49. Според A. Theodossiou обаче начинът, по който се изчислява този фактор не отразява обективно платежоспособността на държавата-членка: AnAnalysisoftheRecentResponseoftheCommunitytoNonCompliancewithCourtofJusticeJudgments: Article 228 (2) EC, EuropeanLawreview, 2002, 2(1), 25-46.

[32]Вж. решение от 14 март 2006 г., Комисия/Франция, С-177/04, т. 71 и сл..

[33]Вж. решения от 25 ноември 2003 г., Комисия/Испания, С-278/01, от 14 март 2006 г., Комисия/Франция, С-177/04,от 10 януари 2008 г., Комисия/Португалия, С-70/06 и от 4 юни 2009 г., Комисия/Гърция, С-109/08.

[34]Такъв е случаят, в който изпълнението на задълженията на държавата-членка предполага предприемането на постепенни и поетапни действия. В тези хипотези размерът на глобата трябва да бъде съразмерен с постепенното отстраняване на нарушението. С други думи, размерът й трябва да бъде постепенно намаляван съразмерно с постепенното отстраняване на нарушението до пълното му прекратяване. За такъв пример вж. решение от 25 ноември 2003 г., Комисия/Испания, С-278/01, т. 47-50 и диспозитив. Така, макар и да се придържа към основните параметри на формулата, предложена от Комисията в Съобщението, Съдът я адаптира по начин, по който размерът й не е постоянна величина, а променлива в зависимост от напредъка на държавата-членка в изпълнението на задълженията й.

[35]Решение от 4 юни 2009 г., Комисия/Гърция, С-568/07, т. 48.

[36]Сравни напр. искания от Комисията и наложения от Съда размер на еднократната глоба в решението му от 4 юни 2009 г., Комисия/Гърция, С-109/08; вж. също решения от 9 декември 2008 г., Комисия/Франция, С-121/07, от 7 юли 2009 г., Комисия/Гърция, С-369/07 и от 11 март 2011 г., Комисия/Гърция, С-407/09.

[37]Решения от 12 юли 2005 г. Комисия/Франция, С-304/02 и от 4 юни 2009 г., Комисия/Гърция, С-109/08.

[38]Вж. решение от 18 юли 2007 г., Комисия/Германия, С-503/04, т. 41.

[39]Вж. напр. решение от 14 март 2006 г., Комисия/Франция, С-177/04, т. 70 и 71.