(Решение на Съда на ЕС по дело С-279/12, Fish Legal и г‑жа Shirley)

 

Директива  2003/4/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда – Понятие за “публична власт”

 

На 19 декември 2013г. Съдът ( в голям състав) постановява решението си по дело С-279/13, в което дава отговор на въпроса за обхвата на понятието “публична власт” като субект, задължен – по смисъла на Орхуската Конвенция, по която ЕС е договоряща страна и на Директива 2003/4/ЕO – да гарантира достъп до информация, свързана с околната среда, на всяко физическо или юридическо лице.

С приемането на Директива 2003/4, целта на общностния законодател е да осигури съвместимостта на правото на Съюза с Орхуската конвенция, като предвиди общи правила, с които да гарантира, че всяко физическо и юридическо лице от държава членка ще има право на достъп до информацията за околната среда, съхранявана от или за публичните власти, без да е нужно  съответното лице да декларира интерес .

Преюдициалното запитване, което отново поставя на дневен ред проблема за условията за достъп на частноправни субекти до информация за околната среда, съхранявана от публичните власти, се отнася до тълкуването на член 2, точка 2 от Директивата. То е отправено в рамките на спор между британската природозащитна организация Fish Legal и британската гражданка г‑жа Shirley, от една страна, и Information Commissioner (орган по въпросите на информацията на водните дружества  United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd и Southern Water Services Ltd), от друга, във връзка с отхвърлянето от последните на исканията  за достъп до определена информация за канализацията и водоснабдяването, подадени от Fish Legal и от г‑жа Shirley.

Тъй като британските власти считат, че водните дружества не могат да бъдат квалифицирани като юридически лица, които изпълняват „публични административни функции“ съгласно националното законодателство, основната задача на Съда е, въз основа на тълкуването на чл.2, т.2, буква “б” от Директивата, да очертае обхвата на понятието “публична власт” по смисъла на правото на Съюза, като уточни критериите, позволяващи квалифицирането на дадена дейност като изпълнение на „публични административни функции”. Съгласно цитираната разпоредба, която по същество съвпада с член 2, параграф 2, буква b) от Орхуската конвенция, понятието „публична власт“ обхваща „всяко физическо или юридическо лице, което изпълнява  публични административни функции съгласно националното законодателство, включително и конкретни задължения, дейности или услуги, свързани с околната среда”. Въпросът е спорен, доколкото става дума за частни дружества, които управляват публична услуга, свързана с околната среда, и спорът е дали при обстоятелствата на конкретния случай характеристиките на това управление следва да водят до заключението, че независимо от частния им характер съответните дружества трябва да бъдат разглеждани като „публична власт“ по смисъла на Директива 2003/4 и следователно да уважат отправеното от два частноправни субекта искане за информация.

Като се основава на постоянната си юриспруденция, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определяне на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза, в съответствие с контекста на тази разпоредба и преследваната от разглежданата правна уредба цел, Съдът приема, че  единствено субектите, които по силата на правно основание, специално определено в приложимото за тях национално законодателство, са оправомощени да изпълняват публични административни функции, могат да попадат в категорията „публични власти“, визирана в член 2, точка 2, буква б) от Директива 2003/4. От друга страна, въпросът дали функциите, които са възложени на такива субекти съгласно националното право, са „публични административни функции“ по смисъла на същата разпоредба, трябва да се разгледа с оглед на правото на Съюза и на релевантните тълкувателни критерии, дадени от Орхуската конвенция, които позволяват да се изведе самостоятелна и единна дефиниция на това понятие. Като припомня решението си по дело Flachglas Torgau, Съдът отбелязва, че както от самата Орхуска конвенция, така и от Директива 2003/4 е видно, че визирайки „публичните власти“, техните автори са имали предвид административните органи, тъй като в отделните държави при упражняване на функциите си именно те обикновено съхраняват информацията за околната среда.

 Съдът изяснява трите категории носители на публична власт, визирани в Директивата. Първата категория, дефинирана в чл.2, т.2, буква а) включва всички юридически лица на публичното право, които са създадени от държавата и за които единствено държавата може да реши да прекрати тяхното съществуване. Това са административните органи, част от публичната администрация или от изпълнителната власт на държавата на национално, регионално или местно равнище.

Втората категория публични власти, дефинирана в член 2, т. 2, буква б),  обхваща административните органи във функционален смисъл, т.е. субектите — независимо дали са юридически лица на публичното или на частното право — на които съгласно приложимия за тях правен режим е възложено да извършват услуги от обществен интерес, в частност в областта на околната среда, и които за целта разполагат с особени правомощия, по-широки в сравнение с тези, които следват от правилата, приложими в отношенията между частноправни субекти. Що се отнася до  разглеждания казус, Съдът констатира, че по силата на приложимото национално право на съответните водни дружества е възложено да извършват услуги от обществен интерес, а именно поддръжка и развитие на водната и канализационната инфраструктура, както и водоснабдяване и пречистване на отпадъчните води — дейности, в рамките на които трябва да бъдат спазени редица директиви в областта на околната среда, свързани с опазването на водите. Наред с това, като се основава на информацията, предоставена от запитващата юрисдикция, Съдът стига до извода, че за да изпълняват тези функции и да доставят посочените услуги, въпросните дружества разполагат, по силата на приложимото национално право, с някои правомощия, сред които са правото на отчуждаване, правото да издават общи административни актове относно водните пътища и поземлените имоти, на които са собственици, правомощието в определени случаи да изпускат вода, включително в частни тръбопроводи, правото да налагат временна забрана за напояване и правомощието, при спазване на строги изисквания, да спрат водоподаването до някои клиенти.  В този контекст Съдът счита, че задължение на запитващата юрисдикция е да провери дали с оглед на конкретните правила, които приложимото национално законодателство предвижда във връзка с тези правомощия, признати на съответните водни дружества, те могат да бъдат квалифицирани като особени правомощия, по-широки в сравнение с тези, които следват от правилата, приложими в отношенията между частноправни субекти.

Що се отнася до третата категория по смисъла на Директивата, визирана в чл.2, т.2, буква в), тя обхваща всички субекти, които осъществятят публична дейност или доставят публични услуги, свързани с околната среда, и които се намират под контрола на орган или на лице по член 2, точка 2, буква а) или б). Това са субекти, които реално не определят самостоятелно начина, по който изпълняват възложените им функции в областта на околната среда, тъй като публична власт, която попада в обхвата на член 2, точка 2, буква а) или б) от същата директива, може да оказва решаващо влияние върху дейността на посочените субекти в тази област. Въпросът, който се поставя в спора по главното производство, е дали действащият национален режим, който поставя разглежданите водни дружества под надзора на правителството и на независим административен орган, означава, че тези дружества са „под контрола“ на същите органи по смисъла на член 2, точка 2, буква в) от директивата. Като отбелязва, че изясняването на точното значение на понятието „контрол” предполага да се отчитат целите на директивата, а именно да гарантира правото на достъп до информация за околната среда, съхранявана от или за публичните власти, да уреди основните срокове и условия и практическите изисквания за неговото упражняване, както и да постигне възможно най-широк достъп и разпространение на посочената информация сред обществеността, Съдът отбелязва, че директивата се стреми да обхване всички субекти, независимо от правната им форма, които следва да се считат за спадащи към публичната власт, без оглед на това дали става въпрос за самата държава, за оправомощен от държавата субект да действа за нейна сметка или за субект, контролиран от държавата. Що се отнася до понятието „контрол” по смисъла на директивата, Съдът е на мнение, че такъв е налице винаги, когато даден субект не определя независимо начина, по който осъществява функциите си в областта на околната среда. В контретния случай Съдът счита, че  предприятия като разглежданите водни дружества, които доставят публични услуги, свързани с околната среда, се намират под контрола на орган или на лице по член 2, точка 2, буква а) или б) от Директива 2003/4, поради което трябва да бъдат квалифицирани като „публични власти“ съгласно член 2, точка 2, буква в) от посочената директива, ако тези предприятия реално не определят самостоятелно начина, по който доставят споменатите услуги, тъй като публична власт, която попада в обхвата на член 2, точка 2, буква а) или б) от същата директива, може да оказва решаващо влияние върху дейността на посочените предприятия в областта на околната среда.

И накрая, според Съда, чл. 2, т. 2, буква б) от Директивата трябва да се тълкува в смисъл, че лицето, което попада в обхвата на тази разпоредба, е публична власт, що се отнася до цялата информация за околната среда, с която разполага. Търговски дружества като разглежданите водни дружества, които могат да бъдат публична власт съгласно член 2, точка 2, буква в) от споменатата директива само когато при доставянето на публични услуги в областта на околната среда се намират под контрола на орган или на лице по член 2, параграф 2, буква а) или б) от същата директива, не са длъжни да предоставят информация за околната среда, ако е безспорно, че тази информация не се отнася до доставянето на такива услуги.