ОБЗОР НА ПРОЦЕСУАЛНИТЕ ПРОБЛЕМИ В БЪЛГАРСКАТА СЪДЕБНА ПРАКТИКА ОТНОСНО ПРОИЗВОДСТВОТО ПО РЕАЛИЗИРАНЕ НА ОТГОВОРНОСТТА НА ДЪРЖАВАТА ЗА НАРУШЕНИЕ НА ПРАВОТО НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

Author

 

Андреан Славчев*

 I.Увод

 1. С решението по дело Jean-E. Humblet/Belgian state, Съдът на Европейския съюз (СЕС, Съдът) приема, че когато законодателен или административен акт, приет от компетентните органи на държава-членка, е в противоречие с правото на Общността (сега Съюза), тази държава-членка е задължена, по силата на чл. 86 от Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана[1], да отмени спорната мярка и да поправи всички незаконни последици, които са последвали от действието на акта. Това задължение възниква по силата на предимството на общностното (сега съюзното) право пред националното.[2]

2. С революционното Решение от 19 ноември 1991 г. на СЕС по дело Andrea Francovich, Danila Bonifaci and others/Repubblica Italiana[3] за първи път е прогласен принципът за отговорност на държавата да поправи вредите, които са причинени на лицата вследствие на нарушение на правото на Европейския съюз (ЕС), като присъщ на правната система на ЕС принцип[4].

3. С решението е прието, че държавата отговаря за вреди, причинени на частноправните субекти от нетранспониране в срок на директива. Посочени са и условията, при които възниква тази отговорност, както и че всяка държава-членка трябва да посочи компетентните юрисдикции и да уреди процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират пълната защита на правата, които страните в процеса черпят от общностното право. Процесуалните условия не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешноправни съдебни производства (принцип на равностойността) и не следва да бъдат уредени така, че да правят практически невъзможно или прекомерно трудно получаването на обезщетение (принцип на ефективността)[5].

4. Няколко години по-късно, Съдът се произнася по преюдицилно запитване, свързано с условията за реализиране отговорността на държавата от действия и бездействия на националния законодателен орган, които противоречат на правото на ЕС[6], както и относно въпроси за обезщетяването на претърпените от субектите вреди. Според СЕС държавите-членки отговарят за причинените на гражданите и юридическите лица вреди, вследствие на нарушение на правото на ЕС, независимо от органа, който ги е причинил[7].

5. СЕС продължава да развива принципа за отговорност на държавата за вреди, произтичащ от чл. 4 § 3 от Договора за ЕС (ДЕС)[8], като с Решение от 30 септември 2003 г. по дело Gerhard Köbler/Republik Österreich [9], приема, че държавите-членки носят отговорност за нарушение на правото на ЕС, извършено от национална юрисдикция, която постановява решение като последна по делото инстанция. Нещо повече, с Решение от 13 юни 2006 г. по дело Traghetti del Mediterraneo SpA/Repubblica Italiana [10] СЕС приема, че правото на ЕС се противопоставя на прилагането на национален закон, който изключва отговорността на държавата в случаите, в които нарушението произтича от погрешното тълкуване на правото от страна на национален съд или от погрешната му оценка на фактите и доказателства по делото.

6. В Решение от 5 март 1996 г. по дело Brasserie du Pêcheur SA/Bundesrepublik Deutschland and The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others [11] и Решение от 8 октомври 1996 г. по дело Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula и Trosten Knor/Bundesrepublik Deutschland [12] СЕС прави генералния извод, че условията за ангажиране отговорността на държавата за вреди са идентични при всеки вид неизпълнение. Тези условия са:

  • Нарушената норма от правото на ЕС да предоставя права на частноправните субекти;
  • Нарушението да е достатъчно съществено;
  • Да е налице пряка причинно-следствена връзка между нарушението и настъпилите вреди.[13]

7. При неизпълнение на задължението по чл. 4 § 3 от ДЕС българската държава следва да отговаря за нарушение на правото на ЕС при материалните предпоставки, изведени от практиката на СЕС, по предвидения в националното ни законодателство процесуален ред. При липса на такова национално законодателство, следва да бъде приложен този процесуален ред, който в най-пълна степен отговаря на принципа на равностойността и на принципа на ефективността.

8. Във връзка с възникналите противоречия в съдебната ни практика при разглеждане на искови молби, с които се търси реализиране на отговорност на държавата за нарушение на правото на ЕС, председателят на Висшия адвокатски съвет е отправил искане за образуване на тълкувателно производство пред Върховния касационен съд (ВКС) и Върховния административен съд (ВАС)[14]. С Разпореждане от 27.11.2015 г. на председателя ВКС и на председателя на ВАС е образувано т. д. № 2/2015 г. по описа на ВКС за приемане на съвместно тълкувателно постановление общото събрание на съдиите от Гражданската и Търговската колегия на ВКС и Първа и Втора колегия на ВАС по следните въпроси:

1) Кой е компетентният съд, който следва да разгледа искова молба с правно основание чл. 4 § 3 от ДЕС, с която се търси реализиране отговорността на държавата за нарушение на правото на ЕС?

2) Кой е приложимият процесуален ред за разглеждане на искова претенция с правно основание чл. 4 § 3 от ДЕС? [15]

9. В следащите редове ще бъде разгледана практиката на българските съдилища във връзка с искови молби, с които се търси реализиране на отговорността на държавата за вреди вследствие на нарушение на правото на ЕС, в контекста на основните процесуални проблеми, възникнали в хода на производствата. Основните въпроси, пред които са били изправени съдилищата, са за: 1) Допустимостта на иск за търсене на отговорност на държавата за вреди за нарушение на правото на ЕС; 2) Правната квалификация на иска и 3) Приложимият процесуален ред при разглеждане на исковата молба.

II. Допустимост на искова претенция за търсене отговорност на държавата за нарушение на правото на ЕС

10. На първо място, следва да се отебележи, че ВКС и ВАС не поставят под съмнение допустимостта на искова молба за реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС, независимо от обстоятелството кой държавен орган е пасивно легитимиран да отговаря по нея.

11. Така и в двете определения на ВКС по чл. 274, ал. 3 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК)[16], посветени на въпроса за процесуалния ред за разглеждане на искови молби по чл. 4 § 3 от ДЕС и в частност относно размера на дължимата държавна такса, която следва да се събере по исковата претенция, ВКС изобщо не поставя под съмнение допустимостта на исковата молба за търсене на отговорност на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС. Дори и в определенията, с които не е допуснато касационно обжалване на въззивни актове, ВКС не обсъжда въпроса дали е допустим такъв иск[17].

ВАС изрично приема, че е допустим предявен срещу община иск за присъждане на обезщетение за претърпени вреди, изразяващи се в определена с акт за установяване на задължения такса за битови отпадъци. Според ищеца така определената такса не отговаря на чл. 14, § 1 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и Съвета относно отпадъците и установения в нея принцип „замърсителят плаща“[18], тъй като таксата е определена не на база реално количество изхвърлена смет, а пропорционално на притежаваното имущество. Искът е приет за допустим, въпреки че не е изпълнено изискването на чл. 203 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), административният акт, от чието действие се твърди, че са причинени вреди да е отменен по съответния ред. За да постанови цитирания акт, ВАС се позовава на решението на СЕС по съединени дела Andrea Francovich et Danila Bonifaci and others/Repubblica Italiana и на Решение от 22 юни 1989 г. по дело Fratelli Costanzo SpA/Comune di Milano (Municipality of Milan)[19].

12. Не така е разрешаван въпросът за допустимостта на искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС от някои от първоинстанционните съдилища и от въззивните съдилища.

13. С Определение № 1606 от 02.06.2014 г. по гр. д. № 1236/2014 г., Варненският окръжен съд (ВОС) прекратява производството по искова молба срещу Национална агенция по приходите (НАП) и срещу ВАС, с която се търси присъждане на обезщетение за нарушение, изразяващо се в непризнаване правото на данъчен кредит и в определяне на допълнителни задължения по Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО) на ищцовото дружество в противоречие с правото на ЕС (Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност) и практиката на СЕС.

За да прекрати производството по делото, ВОС е изложил мотиви, които биха могли да бъдат резюмирани по следния начин:

1) Търсене на отговорност на администрацията и на правораздавателните органи е допустимо само в хипотезите на чл. 1 и чл. 2 от ЗОДОВ. По отношение на администрацията, обезщетение може да се търси само „след отменяване по съответния ред на незаконните действия, причинили вредите“. По отношение на съда, липсвало установяване, че съдебното решение на ВАС е отменено като незаконно по съответния ред или е прогласено за нищожно;

2) „Действията и бездействията на държавните органи, по смисъла на ЗОДОВ, са презумптивно правилни, поради което, за разлика от деликта, вината не се предполага.“;

3) Предявеният против НАП иск не подлежи на разглеждане по ЗОДОВ, тъй като дейността, от която се претендират вреди, „не може да бъде определена като административна, по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ“;

4) Ищецът няма право на обезщетение по ЗОДОВ, тъй като не е „изчерпил възможността, чрез извънредни способи да поиска отмяна по предвидения в закона ред“ на влязлото в сила решение на ВАС;

5) Ищецът не се е позовал пред ВАС на нарушение на правото на Европейския съюз и

6) Заведеният иск по същество представлявал искане за пререшаване на спор за материално право, разрешен със сила на пресъдено нещо.

Мотивите, които ВОС излага, за да прекрати производството, са в противоречие с цитираната в раздел I практика на СЕС и предимството на правото на ЕС. Аргументите на окръжния съд по т. 1 – 4 и т. 6 намират опровержение в решенията на СЕС по делата Andrea Francovich, Danila Bonifaci and others/Repubblica Italiana, Gerhard Köbler/Republik Österreich, Traghetti del Mediterraneo SpA/Repubblica Italiana.

По-интересен е аргументът, изложен в т. 5. На първо място този аргумент изглежда по-скоро относим към основателността на исковата претенция, а не към допустимостта ѝ. Недопустими според съдебната практика и правна теория са искови молби, които не отговарят на някоя от следните положителни предпоставки:

1) Наличие на процесуална дееспособност на страната;

2) Наличие на представителна власт на представителя, когато правото на иск се упражнява от представител;

3) Съобразяване на исковата молба с изискванията за редовност – чл. 127, ал. 1 и чл. 128 от ГПК;

4) Предявяване на иска пред съда, на който е подсъдно делото[20].

Ето защо, изложеният аргумент не може да е основание за отхвърляне на искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС като недопустима. Според принципа на институционална и процедурна автономия всяка държава-членка прилага своите процесуални закони. За да прецени дали тези процесуални закони съответстват на изискванията на правото на ЕС, националният съд е длъжен да се съобрази със следните обстоятелства:

1) Правилата не трябва да правят невъзможна или прекомерно трудна защитата на правата на лицата (принцип на равностойност) и

2) Реализирането на правата, предвидени в актовете на Съюза следва да се разглежда на национално ниво по сравним начин с разглеждането на национален спор (принцип на ефективността).

Определението на ВОС е отменено от Варненски апелативен съд (ВАпС), който се позовава на цитираната по-горе практика на СЕС[21].

14. Друг пример представлява производството по гр. д. № 374/2014 г. на Пазарджишки окръжен съд (ПзОС). Окръжният съд е сезиран с искова молба, с която се твърди, че дружеството-ищец е претърпяло вреда, която се изразява в наложени имуществени санкции поради невнесен в срок данък върху добавената стойност (ДДС), установено с ревизионен акт. В хода на производството по обжалване на ревизионния акт се установява, че дружеството не дължи посочения от приходната агенция ДДС. ВАС отменя ревизионния акт. В производството пред ВАС е установено несъответствие на Правилника за приложение на Закона за митниците, на който се позовава НАП, с Регламент (ЕИО) № 2454/93 на Комисията от 2 юли 1993 г., въвеждащ разпоредбите за прилагане на Регламент на Съвета (ЕИО) № 2913/92 за създаване на Митническия кодекс на Общността. В същото време Пазарджишкият административен съд (ПАдмС) оставя в сила наказателните постановления, с които са наложени имуществените санкции за невнесения в срок ДДС.

Според ПзОС[22] в случая се касае за възстановяване на суми по наложена имуществена санкция. За възстановяване на такива суми законодателят бил предвидил специален ред – Глава 16 на Данъчно-осигуртелния процесуален кодекс (ДОПК)                         „Особени производства“, Раздел І „Прихващане и възстановяване“. В чл. 128, ал. 1 от ДОПК и чл. 129, ал. 1 от ДОПК било посочено, че недължимо платени или събрани суми за данъци и имуществени санкции се прихващат или възстановяват по реда, посочен в тези правни норми. При положение, че законодателят бил предвидил специален ред за възстановяване на недължимо платени или събрани суми по ревизионни актове и имуществени санкции, отговорността на правните субекти, посочени като ответници в исковата молба, не можела да бъде реализирана нито по реда на ЗОДОВ, нито по общия исков ред.

Определението на ПзОС е отменено от Пловдивския апелативен съд (ПАпС)[23]. Според апелативния съд, от една страна, характерът на вземанията, както и основанието им произтичат от различни юридически факти – връщане на недължимо платено и съответно обезщетение за нанесени вреди поради неправомерно поведение на държавата. От друга страна, посоченият от първоинстанционния съд ред бил възможен единствено в случай на наличие на влязъл в сила съдебен или административен акт, с който в полза на задълженото лице е признато правото на получаване на недължимо платени, внесени или събрани суми за данъци или имуществени санкции, като в разглеждания случай не само че не бил издаден такъв, а дори напротив – налице били влезли в сила три наказателни постановления, с които на дружеството-ищец били наложени имуществени санкции, а те подлежали на принудително изпълнение. Поради това, с оглед предимството на правото на ЕС, исковата молба била допустима.

15. Друго производство за реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС е образувано пред Пловдивският окръжен съд (ПОС). Окръжният съд е сезиран с искова молба против НАП и ВАС, както ВОС, с която се търси присъждане на обезщетение, изразяващо се в непризнаване правото на данъчен кредит на ищцовото дружество, в противоречие с правото на ЕС (Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност) и практиката на СЕС.

ПОС прекратява[24] производството с мотиви, които биха могли да бъдат резюмирани по следния начин:

1) Искът срещу НАП подлежи на разглеждане по реда на чл. 1 от ЗОДОВ от административните съдилища;

2) Търсене на отговорност на правораздавателните органи е допустимо по общия исков ред само в хипотезите на чл. 2 от ЗОДОВ, при това за вреди, претърпени от физически лица. Хипотезите на чл. 2 от ЗОДОВ не били налице и този процесуален ред не бил приложим.

В резултат от изложените мотиви, ПОС прекратява производството, по отношение на ВАС и изпраща делото, по отношение на НАП, на Административен съд – Пловдив.

Определението на ПОС е отменено от ПАпС. Апелативният съд се аргументира с предимството на правото на ЕС и практиката на СЕС относно отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС[25].

16. Особено интересен случай представлява развитието на следното производство. ПОС е сезиран с искова молба против НАП и ВАС, с която се търси присъждане на обезщетение, изразяващо се в непризнаване правото на данъчен кредит на ищцовото дружество, в противоречие с правото на ЕС (Директива 2006/112/ЕО на Съвета) и практиката на СЕС. Претендира се обезщетение от НАП – поради издаден административен акт в противоречие с правото на ЕС и практиката на СЕС, а от ВАС – поради оставянето му в сила.

ПОС приема, че исковата молба е допустима, но следва да бъде внесена пропорционалната държавана такса, а не „простата“ такса по чл. 9а от ЗОДОВ, т.е. исковата молба следва да се разгледа по „общия“ ред на ГПК. Тъй като държавната такса не е внесена, ПОС връща исковата молба[26].

Разпореждането на ПОС е обжалвано и ПАпС го отменя[27]. Според ПАпС за исковата молба по чл. 4 § 3 от ДЕС, приложим е редът на ЗОДОВ, поради това и дължимата държавна такса е по чл. 9а от закона.

Въпреки изричните указания на ПАпС, ПОС отново прекратява производството, като изпраща делото по подсъдност на Софийски градски съд (СГС). Според окръжния съд, основателно е възражението на ВАС за местна неподсъдност на спора поради приложение на чл. 108 от ГПК[28]. Тоест окръжният съд пренебрегва указанията на апелативния съд за приложение на ЗОДОВ и по-конкретно на специалната местна подсъдност по чл. 7 от закона (в случая по седалище на ищеца, а не по местоувреждането).

Определението на ПОС е обжалвано и е оставено в сила. Въпреки предходно определение на въззивния съд, с което е определен процесуалният ред за разглеждане на исковата молба, ПАпС ревизира предходното си определение. Според ПАпС, в случая е приложим чл. 108 от ГПК, а не чл. 7 от ЗОДОВ[29].

Потвърждаващото определение на ПАпС е обжалвано пред ВКС. Върховният съд не допуска касационно обжалване на въззивното определение[30].

Делото е препратено на СГС, където производството също е прекратено, но поради недопустимост на исковата молба. Според СГС, с предявената искова молба се цели преодоляване силата на пресъдено нещо (СПН) на решението на ВАС, от което се твърди, че са произтекли вредите. Специфичен аргумент, който използва СГС за прекратяване на производството е: „… необходимостта – въпросът за допустимостта на производства като процесното да бъде разгледан още веднъж предварително /„преюдициално“, но – категорично, изрично и еднозначно в рамките на национален процес /евентуално 3-инстанционен, с участие на ВКС/. На практика – до момента такова пряко произнасяне – не е налице…“[31]

Аргументът за опит за преодоляване на СПН и пререшаването му в производство пред СГС е предмет на разглеждане от СЕС в цитираното дело Gerhard Köbler/Republik Österreich[32]. В решението на СЕС по това дело изрично е прието, че принципът за отговорността на държавата, присъщ на правния ред на Общността, изисква присъждане на обезщетение за вреди, причинени от съдебен акт, постановен в противоречие с правото на ЕС, но не и ревизия на съдебното решение, което е отговорно за вредите.

Вторият аргумент, че ВКС не се е произнесъл относно допустимостта на производство като това пред СГС, също е неоснователен. Всъщност именно в производството пред СГС ВКС имплицитно се е произнесъл, че то е допустимо. Съгласно изложените мотиви към т. 1 от Тълкувателно решение № 1 от 19.02.2010 г. по т. д. № 1/2009 г. на ВКС, ОСГТК, ВКС служебно следи за недопустимост на актовете при допускане на касационно обжалване. В производството пред СГС, ВКС не е допуснал касационно обжалване на определението на ПАпС, с което е потвърдено определението на ПОС за изпращане на делото по компетентност на СГС. Тоест след като не е допуснал касационно обжалване на съдебния акт, ВКС е приел, че производството е допустимо, тъй като ако бе противното, би следвало определението на ПАпС да бъде обезсилено и производството – прекратено.

Определението на СГС е обжалвано и потвърдено от Софийския апелативен съд (САС). Генералният извод на САС, че не може да бъде споделено разбирането, че с предявяването на иска за вреди не се ревизира влязлото в сила решение на административния съд, от което се твърди, че те са причинени[33], е в пълно противоречие с решенията на СЕС по дело Gerhard Köbler/Republik Österreich и по дело Traghetti del Mediterraneo SpA v. Repubblica Italiana.[34]

III. Правна квалификация на иск за реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС

17. Според СЕС, наличието на описаните в т. 5 условия са достатъчни да се ангажира отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС.

18. ВКС и ВАС приемат, че правното основание на исковата молба е чл. 4 § 3 от ДЕС, а условията за ангажирането ѝ се извеждат от практиката на СЕС[35]. В Определение № 5 от 12.02.2015 г. по дело № 65/2014 г. на ВАС и ВКС, смесен петчленен състав, обаче е прието, че: „… съд е компетентен да прецени по кой национален ред следва да бъде разгледан иска – дали по реда и на основанията по чл. 2 от ЗОДОВ или по реда на чл. 45 и следващите /в частност чл. 49/ от ЗЗД .“[36] Близко до това разбиране излага Ямболски окръжен съд. Според него правното основание на иска е „…чл. 4, § 3, ал. 2 от ДЕС и принципите, установени в практиката на СЕС, в решения, както следва: Решение по съединени дела С-6/90 и С-9/90; Решение по дело С-224/01 и Решение по съединени дела С-46/93 и С-48/93.“[37]

19. Част от първоинстанционните съдилища обаче квалифицират искова молба, в която е формулирано искане за осъждане на държавата да заплати обезщетение за претърпени вреди, вследствие на нарушение на правото на ЕС по различен начин.

20. Така например Благоевградски окръжен съд (БОС) е сезиран с искова молба, в която се търси обезщетение за вреди поради нарушение на правото на ЕС, във връзка с издаване на Европейска заповед за арест (ЕЗА) и привеждането ѝ в изпълнение, в нарушение на изискванията на чл. 4а, ал. 1, б. „г“ от Рамково решение № 2002/584/ПВР, чл. 4а във вр. с чл. 423, ал. 5 от Наказателно-процесуалния кодекс, чл. 4а, т. 3 и чл. 4, т. 6 от посоченото Рамково решение. Според ищеца той е задържан на основание ЕЗА, издадена с цел осигуряване участието му в наказателното производство, но всъщност след екстрадирането му в Република България е приведена в изпълнение вече влязла в сила присъда. Тоест българската държава не е изпълнила задължението си да оттегли ЕЗА и да издаде нова такава, която да бъде с цел привеждане в изпълнение на присъда.

Първоначално БОС квалифицира исковата молба като такава по чл. 2, ал. 1 от ЗОДОВ, във вр. с чл 5 § 1, б. „b“ и „с“ от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи за нарушение на правото на ЕС.

С Определение № 655 от 11.02.2015 г. по гр. д. № 227/2014 г., БОС приема, че исковата молба е с правно основание чл. 49 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД), във вр. с чл. 4 § 3 от Договора за ЕС и във вр. с чл. 5, § 2 – 4 от КЗПЧОС.

По – късно, с Определение № 3696 от 12.08.2015 г., БОС преквалифицира иска, като приема, че той е с правно основание чл. 4 § 3 от ДЕС, във вр. с чл. 4 от ЗОДОВ.

21. Друг пример представлява производството по гр. д. № 521/2015 г. на ВОС[38]. Съдът е сезиран с искова молба, в която се твърди, че ищцовото дружество е претърпяло вреди вследствие на нарушение на правото на ЕС от Народното събрание, изразяващо се в приемането на закон в противоречие с акт на ЕС.

Според ВОС той е сезиран с искова молба с правно основание чл. 49, във вр. с              чл. 45 от ЗЗД.

22. По същия начин Великотърновският апелативен съд квалифицира искове против Народното събрание и ВАС, с които се претендира обезщетение за претърпени вреди, вследствие на нарушение на правото на ЕС[39].

IV. Приложимият процесуален ред при разглеждане на искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС

23. Още по дело Frankovich СЕС приема, че всяка държава-членка трябва да посочи компетентните юрисдикции и да уреди процедурните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират пълната защита на правата, които страните в процеса черпят от общностното право. Процесуалните условия не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешни съдебни производства (принцип на равностойността) и не следва да бъдат уредени така, че да правят практически невъзможно или прекомерно трудно получаването на обезщетение (принцип на ефективността)[40].

24. Към настоящия момент съществува противоречива съдебна практика на двете върховни съдилища, относно приложимия процесуален ред за разглеждане на искова молба за реализиране отговорността на държавата за нарушение на правото на ЕС и съответно на гражданския или административния съд са подведомствени споровете и кой съд е местнокомпетентен да разгледа исковата молба. Именно на тези въпроси, според председателя на Висшия адвокатски съвет, ВКС и ВАС следва да дадат отговор[41].

25. С Определение № 57 от 17.07.2014 г. по дело № 16/2014 г. на ВАС и ВКС, петчленен смесен състав, е прието, че иск, който се основава на твърдения за претърпени вреди, настъпили вследствие на нарушение на правото на ЕС при изпълнение на административна дейност от органите на местно самоуправление и местна администрация, въпреки липсата на предпоставките по чл. 203 от АПК, във вр. с чл. 1 от ЗОДОВ, попада в приложното поле на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Поради това процесуалният ред за неговото разглеждане е този, предвиден за ангажиране отговорността на държавата и общините по искове за обезщетение на вреди, причинени при и по повод осъществяването на административна дейност. На основание чл. 128, ал.1, т. 5 от АПК във връзка с чл. 1, ал. 2 от ЗОДОВ в този случай искът е родово подсъден на административните съдилища.

26. С Определение № 5 от 12.02.2015 г. по дело № 65/2014 г. на ВАС и ВКС, петчленен смесен състав, е прието, че когато с искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС се търси солидарна отговорност от законодателен, съдебен и административен орган, компетентен да се произнесе по нея е гражданският съд. Върховните съдии обаче не се произнасят по кой процесуален ред следва да се извърши това.

27. С Определение № 742 от 13.10.2014 г. по ч. гр. д. № 5651/2014 г. на ВКС, III г.о., не е допуснато касационно обжалване на Определение № 1502 от 22.07.2014 г., постановено по ч. гр. д. № 848/2014 г. на ПАпС. Според ВКС правилно апелативният съд е приел, че в случая вътрешнопроцесуалните правни норми са ясни, не се нуждаят от тълкуване и не противоречат на принципите на равностойност и на ефективност на правото на ЕС. След като не е налице някоя от хипотезите на ЗОДОВ, особената подсъдност, предвидена в чл. 7 от този закон, не важи и подсъдността се определя по общия ред. Не е допустимо подсъдността по чл. 7 от ЗОДОВ да се прилага по аналогия, тъй като няма празнота в процесуалния закон[42].

28. С две определения, постановени по реда на чл. 274, ал. 3, във вр. с чл. 290 от ГПК, ВКС се е произнесъл относно процесуалния ред, по който следва да се разгледа искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС.

С Определение № 30 от 12.01.2015 г. по ч. гр. д. № 7269/2014 г., IV г.о., ВКС допуска касационно обжалване на въззивен акт на основание чл. 280, ал. 1, т. 3 от ГПК. С обжалвания акт е прието, че искова молба за реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС се дължи пропорционална държавна такса, а не „простата“ по чл. 2а от Тарифата за таксите, които се събират от съдилищата по ГПК. Тоест процесуалният ред на ЗОДОВ е неприложим. С определението ВКС приема следното:

„Обезщетенията, предвидени в ЗОДОВ, са изчерпателно изброени и се съдържат в разпоредбите на чл. 2, чл. 2а и чл. 2б от посочения закон. В нито една от визираните разпоредби не се предвижда отговорност на държавата за вреди, причинени от съд в резултат на нарушение правото на Европейския съюз. Следователно, след като специалният закон не предвижда отговорността на държавата по визираното в исковата молба основание, то неприложима е и специалната разпоредба на чл.2а от тарифата.

Ето защо дължимата от ищеца в настоящия случай държавна такса е по чл. 2 от тарифата“

 

 Вторият акт на ВКС е Определение № 269 от 08.05.2015 г. по ч. гр. д. № 1867/2015 г. на ВКС, III г. о., с което е допуснато касационно обжалване на основание чл. 280, ал. 1, т. 2 от ГПК. В Определение № 269 от 08.05.2015 г., за разлика от Определение № 30 от 12.01.2015 г., ВКС прави детайлна съпоставка между материалноправните основания за реализиране на отговорността на държавата за нарушение на правото на ЕС, дадени в задължителната съдебна практика на СЕС, основанията за реализиране на отговорността на държавата по ЗОДОВ и тези за ангажиране на отговорността на държавата по чл. 49, във вр. с чл. 45 от ЗЗД.

Сравнителноправният анализ е направен в светлината на правото на ЕС относно принципа на процесуална автономия на държавите членки, принципа на равностойност и принципа на ефективността. Съпоставката е направена, за да бъде преценено кой процесуален ред в националната ни нормативна действителност отговаря в най-пълна степен на изискванията на решенията по делата Andrea Francovich, Danila Bonifaci and others/Repubblica Italiana, Gerhard Köbler/Republik Österreich и Traghetti del Mediteraneo/Italian Stare относно процедурата, по която следва да бъде разгледан иск, основан на чл. 4 § 3 от ДЕС. Изводът на ВКС е, че приложимият процесуален ред по отношение на искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС е редът по ЗОДОВ[43].

Заслужава да бъдат цитирани мотивите на ВКС, за да стигне до горния извод. Според тях:

„Предвид всичко посочено по-горе и с оглед установените с практиката на Съда на ЕС изисквания, настоящият състав на ВКС приема, че по българското право отговорността на държавата за вреди от нарушения на общностното право, произтичаща от чл.4 пар.3 ДЕС, следва да бъде реализирана по процесуалния ред на ЗОДОВ.

Съображенията за това са следните:

От една страна в националното ни право липсва специално уредено производство, по което да се реализира отговорността на държавата за вреди от нарушения на общностното право. От друга страна предявените пред националния съд искове за обезщетяване на тези вреди следва да бъдат разгледани – и то по ред, който не е по-неблагоприятен отколкото този за подобни искове, засягащи само националното право. Такъв ред за сходни искове представлява редът по ЗОДОВ.

Това е единственият предвиден във вътрешното законодателство специален ред за разглеждане на искове, свързани с отговорността на държавата за вреди – като законът е създаден предвид общата разпоредбата на чл.7 от Конституцията на Република България за отговорност на държавата за вреди от незаконни актове и действия на нейни органи и длъжностни лица. В предметния му обхват е включена отговорност от незаконни актове, действия и бездействия на администрацията /чл.1 ЗОДОВ/; от дейност на правозащитните органи /чл.2 ЗОДОВ/; от дейност на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество /чл.2а ЗОДОВ/; от дейност на органите на съдебната власт за нарушение на правото на разглеждане и решаване на делото в разумен срок /чл.2б ЗОДОВ./.

Касае се за обективна отговорност /каквато е и извъндоговорната отговорност на държавата по чл.4 пар.3 ДЕС./ – при която се дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице /чл.4 ЗОДОВ/.

Видно и от конкретните подробно предвидени в съответните законови разпоредби хипотези, част от тях предпоставят признаване на съответния акт, от който произтичат вредите, за незаконен и отмяната му. Друга част, обаче, не изискват предварително установяване на извършеното нарушение в друго производство – а предполагат извършване на конкретна преценка от сезирания по реда на ЗОДОВ съд за това дали е налице действие в нарушение на изисквания на съответното национално или международно /Е./ право /напр. чл.2б ЗОДОВ, чл.2 ал.1 т.2 ЗОДОВ/. Подобна преценка – дали от държавата /чрез съответните й органи/ е нарушена общностна норма, която предоставя права на частноправни субекти, следва да извърши и националният съд в изследването си дали е налице фактическия състав на извъндоговорната отговорност на държава-членка /Brasserie du Pecheur и Factortame/.

При тези обстоятелства, в резултат на сравнението относно конкретизираните по-горе предмет, основание и основни характеристики на исковете за отговорност на държавата за вреди по ЗОДОВ и на тези за извъндоговорната отговорност на държавата за нарушения на общностното право, настоящият състав приема, че се касае за сходни искове и че именно процесуалният ред по ЗОДОВ съставлява ред, предвиден за „подобни искове” по националното право – по смисъла на решението по делото Francovich and others v. Italian State, C-6/90, C9/90, § 42-43 /съдържащият се в чл. 49 вр. с чл. 45 ЗЗД режим на деликтна отговорност не е подходящ за реализиране на отговорността на държавата за вреди, произтекли от неспазване на правото на ЕС – доколкото съгласно чл. 45 ЗЗД подлежат на поправяне вредите, които са причинени виновно (макар и вината да се предполага до доказване на противното), а според изискванията на правото на ЕС отговорността, която носи държавата за нарушаване на задълженията си, произтичащи от Договорите, е обективна. Поради това и прилагането му за разглеждане и на исковете за извъндоговорната отговорност на държавата осигурява спазването на изискването приложимият процесуален ред да не е по-неблагоприятен отколкото при подобни искове, засягащи само националното право /т.е. на принципа на равностойността/.

Същевременно използването му удовлетворява и произтичащото от принципа на ефективността изискване този ред да не прави практически невъзможно или прекомерно сложно получаването на обезщетение. Това е така, доколкото в ЗОДОВ са предвидени специални правила, улесняващи достъпа до съд за предявяване на съответните искове – държавните такси са във фиксиран минимален размер /10лв. за физическо лице и 25лв. за юридическо лице /чл.9а ЗОДОВ вр. с чл.2а от Тарифа за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК//, а разноските по делата и изпълнението не се внасят предварително /чл.9а ЗОДОВ/.“

 IV. Изводи

29. Основният аргумент, на който се основават първоинстанционните съдилища, за да приемат за недопустима, искова молба за търсене на отговорност от държавата за нарушение на правото на ЕС, извършено от административен орган и/или съдебен орган, е, че извършеното нарушение правонарушение не попада в хипотезата на чл. 1 или чл. 2 от ЗОДОВ.

30. Правилно съдилищата приемат, че в ЗОДОВ не е предвидена разпоредба, която да урежда отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС. Отговорността на административните органи е уредена в чл. 1 от закона и показва както прилики, така и различия с условията, изведени от практиката на СЕС, достатъчни за реализиране отговорността на държавата по чл. 4 § 3 от ДЕС.

31. Принципното положение на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, във вр. с чл. 204, ал. 1 и ал. 2 от АПК, е, че за да се реализира отговорността на административен орган е нужно първо административният акт да бъде обявен за незаконосъобразен. Правото на ЕС не поставя такова условие.

32. В други хипотези обаче – когато вредите са произтекли от нищожен или оттеглен акт (чл. 204, ал. 3 от АПК) или от действие или бездействие на административния орган (чл. 204, ал. 4 от АПК), порочността на акта/действието или бездействието се установява в хода на производството по реализиране на отговорността на държавата. В тези случаи, както при реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС, не се изисква предварителна преценка за валидност и правилност на акта/действието или бездействието.

33. Значително по-стеснен е обхватът на отговорността на правозащитните органи. Член 2 от ЗОДОВ предвижда отговорност на правозащитните органи при осъществяване на дейност във връзка с налагане на наказателна, административнонаказателна или принудителна административна мярка и изпълнението им.

34. Съгласно Тълкувателно решение № 5 от 15.06.2015 г. т. д. № 5/2013 г. на ВКС, ОСГК: „Съдът е легитимиран да представлява държавата по искове за обезщетение за вреди по чл.2 ЗОДОВ /ред. преди ЗИД на ЗОДОВ – ДВ, бр. 38 от 18.05.2012 г./ само в случаите по ал. 1, т. 4 и т. 5 за прилагане  от  съда  на  задължително  настаняване  и  лечение  или  принудителни  медицински  мерки,  когато  те  бъдат  отменени  поради липса на законно основание и за прилагане от съда на административна мярка, когато решението му бъде отменено като незаконосъобразно. Тоест отговорност за вреди от съдебен акт, може да се търси само в тези две хипотези и то след отмяна на акта.

След изменението на закона обаче, на основание чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОДОВ, би могло да се търси отговорност от държавата за нарушение на чл. 5 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи дори и съдебният акт, приет в съответствие с формалните изисквания на Наказателно-процесуалния кодекс, да не е отменен[44].

35. Член 2б от закона предвижда единствения случай, в който може да се търси отговорност от съдебни актовете на граждански и административен съд. Хипотезата се отнася до нарушение на чл. 6 § 1 от Конвенцията в контекста на изискването за протичане на съдебното производство в разумен срок. В тази хипотеза законът, също както при реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС, не поставя изискване предварително да бъде установено, че държавните органи са нарушили чл. 6 § 1 от Конвенцията.

36. С оглед изложеното, като цяло ЗОДОВ не позволява да бъде реализирана отговорността на държавата за вредите, настъпили вследствие на съдебен акт, несъвместим с правото на ЕС, извън ограничените хипотези, изброени в чл. 2, ал. 1 и чл. 2б от закона. Въпреки това, в решението по дело Traghetti del Mediterraneo, СЕС изрично посочва, че тълкуване на правото или преценката на фактите и доказателствата по делото от националния съд представляват основна част от правораздаването и неправилното им упражняване може да доведе до явно нарушение на правото на ЕС. Тоест, да се откаже реализирането на отговорността на държавата за нарушаване на правото на ЕС в подобни случаи, означава принципът за отговорността на държавата да бъде пренебрегнат.

37. По отношение на търсене на отговорност от законодателен орган, ЗОДОВ не съдържа текст, който да предвижда реализирането на такава. В решението по дело Brasserie du Pêcheur SA/Bundesrepublik Deutschland and The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others на СЕС, изрично е прието, че държавата е отговорна за действия и бездействия на националния законодателен орган, които противоречат на правото на ЕС.

38. С оглед изложеното, материалните предпоставки за ангажиране отговорността на държавата по ЗОДОВ не отговарят на условията за реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС, с изключение на някои хипотези. Въпреки това, искът по чл. 4 § 3 от ДЕС е допустим, с оглед предимството на правото на ЕС.

39. Другият проблем е този относно правната квалификация на искова молба, с която се цели реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС – като такъв по ЗОДОВ или като такъв по чл. 49, във вр. с чл. 45 от ЗЗД.

Всъщност правната квалификация на иска не може да се подведе по нито една от посочените норми от законодателството ни.

Приликите и разликите на ЗОДОВ и отговорността по чл. 4 § 3 от ДЕС вече бяха посочени.

Отговорността по чл. 49, във вр. с чл. 45 от ЗЗД, с оглед нейните характеристики, също не отговаря на изискванията на правото на ЕС. Според Постановление № 9 от 28.12.1966 г. на Пленума  на Върховния съд[45]:

Отговорност по чл. 49 ЗЗД възниква за лицето, което е възложило работата другиму: а/ Когато вредите са причинени виновно от лицето, на което е възложена работата, чрез действия, които съставляват извършване на възложената работа, или чрез бездействия за изпълнение на задължения, които произтичат от закона, техническите и други правила или от характера на работата. б/ Когато вредите са причинени виновно от лицето, на което е възложена работата, чрез действия, които не съставляват изпълнение на самата работа, но са пряко свързани с него.“.

Съгласно Постановление № 7 от 29.12.1958 г. на Пленума на Върховния съд:

„Лицето, което е възложило работата може да се освободи от тази отговорност, ако се установи, че лицето, на което е възложена работата, не е причинило никаква вреда; ако неговите действия не са виновни и противоправни или ако вредата не е причинена при или по повод на възложената му работа.“.

Изрично по дело Brasserie du Pêcheur SA/Bundesrepublik Deutschland and The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others[46], СЕС приема, че:

„Следователно на националната юрисдикция трябва да се отговори, че тя не може в рамките на прилаганото от нея национално законодателство да постави обезщетението за вреди в зависимост от наличието на допусната умишлена или по небрежност вина от държавен орган, който носи отговорност за неизпълнението на задължението, което изпълнение надхвърля пределите на достатъчно съществено нарушение на общностното право.“

Ето защо, правилното квалифициране на иска за реализиране отговорността на държавата за нарушение на правото на ЕС е, че правното основание на исковата молба е чл. 4 § 3 от ДЕС, условията за ангажирането ѝ се извеждат от практиката на СЕС, а процесуалният ред, по който се реализира, е този, установен в националното право при спазването на принципите на ефективност и равностойност [47].

40. Друг основен проблем, както бе посочено е наличието на противоречива съдебната практика на ВКС, по въпроса кой процесуален ред следва да бъде приложен спрямо искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС.

С оглед принципа на равностойност и принципа на ефективност процесуалният ред на ЗОДОВ отговаря в най-пълна степен на изискванията на правото на ЕС. Макар и да предвижда различни хипотези за реализиране отговорността на държавата за вреди, съгласно чл. 4 от ЗОДОВ отговорността на държавата по този закон не зависи от това, дали вредите са причинени виновно от длъжностното лице. Както бе посочено, вината има значение за ангажиране отговорността по чл. 49 от ЗЗД.

Също така, както отбелязва ВКС в Определение № 269 от 08.05.2015 г., не без значение е, че ЗОДОВ предвижда заплащането на ниска държавна такса за разглеждане на иска[48]. По този начин се отговаря на изискването, произтичащото от принципа на ефективността, този ред да не прави практически невъзможно или прекомерно сложно получаването на обезщетение. Друго процесуално правило, което улеснява достъпа до съд е предоставеното право на избор на ищеца към кой местнокомпетентен съд да се обърне[49].

41. Както бе посочено, ВКС се е произнесъл с две определения, постановени по реда на чл. 274, ал. 3 от ГПК, с които процесулноправният въпрос за приложимостта на реда на ЗОДОВ към искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС и въпросът за съответно дължимата държавна такса за разглеждане на молбата, са разрешени по различен начин.

Съгласно т. 2 от Тълкувателно решение №  2 от 28.09.2011 г. по т. д. № 2/2010 г. на ВКС, ОСГТК:

„Противоречиво разрешаване на въпроси по смисъла на чл. 292 ГПК е налице, когато в поне две решения по чл. 290, определения по чл. 274, ал.3 или между решение по чл. 290 и определение по чл. 274, ал.3 ГПК, един и същ материалноправен или процесуалноправен въпрос е разрешен по различен начин.“

Според Определение № 269 от 08.05.2015 г. по ч. гр. д. № 1867/2015 г. на ВКС, III г. о., това е редът на ЗОДОВ и следователно, по искова молба с правно основание чл. 4 § 3 от ДЕС, се събира „проста“ държавна такса по чл. 2а от Тарифата.

Според Определение № 30 от 12.01.2015 г. по ч. гр. д. № 7269/2014 г. на ВКС, IV г. о., спрямо искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС, не е приложим процесуалният ред на ЗОДОВ и следователно се събира пропорционалната такса по чл. 2 от Тарифата.

С оглед изложеното, налице са предпоставки за образуване на тълкувателно дело на общото събрание на Гражданската колегия на ВКС, тъй като въпросът за приложимия процесуален ред спрямо искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС е от значение за изхода на висящо конкретно дело, по което ВКС трябва да се произнесе.

42. В момента пред ВКС са висящи три производства[50], по които САС и ПзОС са се произнесли с решения по искови молби по чл. 4 § 3 от ДЕС. В две от тях[51] ПзОС е приел, че редът за разглеждане на исковата молба е ЗОДОВ, а САС[52] е приел, че исковата молба следва да се разгледа по „общия“ ред на ГПК. Пред ВКС са налице и две висящи частни производства, по които въззивни съдилища също са разгледали въпроса за приложимия процесуален ред към искова молба за търсене на отговорност на държавата за вреди вследствие на нарушение на правото на ЕС[53]. Нито един от съдебните състави, пред които производствата са образувани преди разпореждането за образуване на т. д. № 2/2015 г. на ВКС и на ВАС обаче не изпълнява задължението си по чл. 292 от ГПК да спре производството и да отправи искане за образуване на тълкувателно дело. Едва след образуване на тълкувателното дело част от производствата са спрени до приключването на т. д. № 2/2015 г. на ВКС и на ВАС поради преюдициалния му характер.[54]

43. Поради приложения различен процесуален ред в производствата се поставя въпросът относно допустимостта им[55]. Това е така, тъй като, ако се приеме, че процесуалният ред на ЗОДОВ е неприложим в случая, то ПзОС се е произнесъл по нередовна искова молба, поради неизпълнение на задължението за внасяне на дължимата държавна такса, с оглед разпоредбата на чл. 129, ал. 2, във вр. с чл. 128, т. 2 от ГПК.

44. Друг проблем, който възниква е този дали е спазена местната подсъдност, при направено възражение от страна на ответника. В зависимост от процесуалния ред за разглеждане на исковата молба, местнокомпетентният да разгледа искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС съд се определя по реда на чл. 108 от ГПК или съответно по чл. 7 от ЗОДОВ. Така съгласно чл. 119, ал. 3 от ГПК, при направено възражение за неподсъдност, съответният съд следва да прецени на първо място кой е приложимият процесуален ред, за да прецени дали е местно компетентен да разгледа исковата молба.

В зависимост от приложимия процесуален ред, местнокомпетентният съд да разгледа исковата молба по чл. 4 § 3 от ДЕС би бил различен. Ето защо, поради неяснотата относно приложимия процесуален ред за разглеждане на искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС, при направено възражение за липса на местна компетентност, което не е уважено, поради неприложимост на чл. 108 от ГПК, съответно чл. 7 от ЗОДОВ би се стигнало до недопустимост на производството, съгласно чл. 270, ал. 3 от ГПК и чл. 293, ал. 4 от ГПК[56]. Разбира се, в този случай, съдът не следи служебно за това, а е нужно да е направено оплакване от страната за неспазена местна подсъдност.

45. Друг, не по-малко важен въпрос, е този относно подведомствеността на спор по чл. 4 § 3 от ДЕС. Така, съгласно Определение № 448 от 24.06.2013 г. по ч. гр. д. № 2510/2014 г. на ВКС, III г.о., при търсене на солидарна отговорност от НАП, Народното събрание на Република България и ВАС, компетентен да разгледа исковата молба е административният съд. След повдигане на спор за подведомственост от страна на административния съд, ВКС и ВАС приемат, че исковата молба следва да се разгледа от гражданския съд. Проблемът за това кой е компетентен да се произнесе по спора в този случай е от съществено значение за валидността на съдебния акт. Това е така, защото следва да се определи кой съд разполага с правораздавателната власт да разреши спора – гражданският или административният. Единият от тях не разполага с такава и ако се произнесе по искова молба, като разгледаната в настоящата точка, решението му би било нищожно[57].

V. Заключение

46. Видно от изложеното, поради законодателна празнота – липса на уредба, която да урежда при какви условия следа да бъде разгледана искова молба, с която се търси обезщетение за вреди от държавата за нарушение на правото на ЕС, българските съдилища срещат затруднения при разглеждането на такива искове. Тази празнота сама по себе си представлява нарушение на правото на ЕС, тъй като за Република България е възникнало задължение да предвиди условията, при които следва да бъдат допускани и разглеждани искови молби по чл. 4 § 3 от ДЕС.

47. Към настоящия момент, отговори на някои от процесуалните проблеми се очаква да бъдат дадени с бъдещото тълкувателно постановление на ВКС и на ВАС, поради наличието на предпоставките по чл. 124, ал. 2 от Закона за съдебната власт, а именно описаната по-горе противоречива съдебна практика на двете върховни съдилища.

48. Може да се изкаже съжаление, че до настоящия момент нито един от съставите от съдилищата, разглеждали производства по реализиране отговорността на държавата за вреди за нарушение на правото на ЕС, включително тези, действали като съдебна инстанция, чиито актове не подлежат на обжалване, не е отправил преюдициално запитване до СЕС по описаните проблеми. Нещо повече, съдебните състави изрично отхвърлят нуждата от отправяне на запитване до СЕС[58].

49. Въпреки това, дори и след произнасянето на ВКС и на ВАС с тълкувателно постановление, не съществува пречка, ако съд, сезиран с искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС, счете, че е налице нужда от тълкуване на правото на ЕС по процесуалните проблеми, които поставя производството по реализиране на извъндоговорната отговорност на държавата за нарушение на правото на ЕС, да отправи преюдициално запитване до СЕС[59].

50. До тогава, следва да се приеме, че искова молба за реализиране отговорността на държавата за вреди от нарушение на правото на ЕС е допустима, но сезираният с искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС съд следва да прецени, с оглед практиката на СЕС, дали производството му е подведомствено и кой процесуален ред в действащото ни законодателство отговаря в най-пълна степен на правото на ЕС.

51. С оглед изложеното в раздел IV, според мен това е процесуалният ред на ЗОДОВ. С предвидените процесуални улеснения за предявяване на исковата молба по реда на ЗОДОВ се отговаря на принципите на равностойността и на ефективността в светлината на правото на справедлив съдебен процес по чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС[60].

***

Линк към резюме на английски език:OVERVIEW OF THE PROCEDURAL PROBLEMS IN THE CASE LAW OF BULGARIAN COURTS IN THE CONTEXT OF STATE LIABILITY FOR BREACHES OF EUROPEAN UNION LAW

***

* Aдвокат, вписан в Адвокатска колегия – Пловдив, редовен докторант по гражданско и семейно право в Юридическия факултет на Пловдивски университет „Паисий Хилендарски“.

[1] Според разпоредбата: „Държавите-членки се задължават да предприемат всички необходими мерки, независимо от това дали общи или индивидуални, за да осигурят изпълнението на задълженията, произтичащи от решенията и препоръките на институциите на Общността и да улеснят изпълнението на задачите на Общността.

 Държавите-членки се задължават да се въздържат от мерки, несъвместими с общия пазар, посочени в членове 1 и 4.…“

[2] Решение Jean-E. Humblet/Belgian state, С-6/60, EU:C:1960:48. Съгласно решението, ако се установи, че белгийската държава е събрала данък, в противоречие с правото на Общността, държавата е длъжна да отмени разпоредбите, предвиждащи данъчното задължение и да върне на данъкоплатците недължимо събрания данък. Националният законодателен орган обаче трябва да реши дали за данъкоплатците възниква право на иск за присъждане на обезщетение за забава (лихва).

[3] Решение Andrea Francovich, Danila Bonifaci and others/Repubblica Italiana, C‑6/90 и C‑9/90, EU:C:1991:428.

[4] Вж. т. 30 – т. 46 от решението.

[5] Вж. т. 43 от решението.

[6] Решение Brasserie du Pêcheur SA/Bundesrepublik Deutschland and The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others, C-46/93 и C-48/93, EU:C:1996:79.

[7] Вж. т. 32 от решението.

[8] Според разпоредбата: „По силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите-членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.

Държавите-членки вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза.

Държавите-членки съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза. Предишен чл. 10 от Договора за създаване на Европейската икономическа общност.“

[9] Решение Gerhard Köbler/Republik Österreich, С-224/01, EU:C:2003:513.

[10] Решение Traghetti del Mediterraneo SpA/Repubblica Italiana, С-173/03, EU:C:2006:391.

[11] Вж. т. 52 от решението.

[12] Решение Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula и Trosten Knor/Bundesrepublik Deutschland , С-178/94, С-179/94, С-188/94, С-189/94 и С-190/94, EU:C:1996:375, т. 21-24.

[13] Подробно за основанията за реализиране на отговорността на държавата за вреди вж. Корнезов, А. „Отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС“, изд. „Сиела“, София, 2012 г., стр. 441 – стр. 484.

[14] Вж. на http://www.vks.bg/Dela/2015_02_VKS_VAS_Predlojenie.pdf и на http://www.vks.bg/Dela/2015_02_ VKS_ VAS_Dop_Predlojenie.pdf.

[15] Разпореждането е достъпно на http://www.vks.bg/Dela/2015_02_VKS_VAS_Razporejdane.pdf.

[16] Относно определенията на ВКС вж. раздел IV.

[17] Вж. Определение № 448 от 24.06.2013 г. по ч. гр. д. № 2510/2014 г. на ВКС, III г.о.; Определение № 742 от 13.10.2014 г. по ч. гр. д. № 5651/2014 г. на ВКС, III г. о.; Определение № 895 от 15.12.2014 г. по ч. гр. д.                  № 6936/2014 г. на ВКС, III г.о.; Определение № 327 от 01.06.2015 г. по ч. гр. д. № 2638/2015 г. на ВКС, III г.о.

[18] Вж. Определение № 886 от 22.01.2014 г. по адм. д. № 16089/2013 г. на ВАС, Трето отделение.

[19] Решение Fratelli Costanzo SpA/Comune di Milano, С-103/88, EU:C:1989:256, т. 31 – т. 32.  Според решението, условията, при които СЕС е постановил, че частноправните субекти могат да се позовават на разпоредбите на директива пред националните съдилища, обвързват всички органи на администрацията, включително и децентрализирани органи, като например общини, които са задължени да прилагат тези разпоредби. Следователно, ако община не е изпълнила това свое задължение, би могла да бъде реализирана нейната отговорност за нарушение на правото на ЕС.

[20] За положителните и отрицателните процесуални условия за надлежно упражняване правото на иск вж. Сталев, Ж., Мингова, А., Попова, В., Иванова, Р. „Българско гражданско процесуално право“. Осмо издание, изд. „Сиела“, София, 2006 г., стр. 189 и сл.

[21] Вж. Определение № 438 от 10.07.2014 г. по ч. гр. д. № 339/2014 г. на ВАпС.

[22] Вж. Определение № 604 от 11.09.2014 г. по гр. д. № 374/2014 г. на ПзОС.

[23] Вж. Определение № 2305 от 04.12.2014 г. по ч. гр. д. № 1397/2014 г. на ПАпС.

[24] Вж. Определение № 3403 от 08.12.2014 г. по гр. д. № 3566/2014 г. на ПОС, III състав.

[25] Вж. Определение № 129 от 06.03.2015 г. по ч. гр. д. № 76/2015 г. на ПАпС, I състав.

[26] Вж. Разпореждане № 1102 от 06.02.2014 г. по гр. д. № 3677/2013 г. на ПОС, XXII състав.

[27] Вж. Определение № 432 от 06.03.2014 г. по ч. гр. д .№ 237/2014 г. на ПАпС, II състав.

[28] Вж. Определение № 1159 от 22.04.2014 г. по гр. д. № 3677/2013 г. на ПОС, XXII състав.

[29] Вж. Определение № 1502 от 22.07.2014 г. по ч. гр. д. № 848/2014 г. на ПАпС, III състав.

[30] Вж. Определение № 742 от 13.10.2014 г. по ч. гр. д. № 5651/2014 г. на ВКС, III г.о.

[31] Вж. Определение № 55 от 05.01.2015 г. по гр. д. № 16756/2014 г. на СГС, XII състав.

[32] Вж. Решение Gerhard Köbler/Republik Österreich, С-224/01, EU:C:2003:513.т. 38 – т. 40.

[33] Вж. Определение № 1507 от 05.06.2015 г. по ч. гр. д. № 769/2015 г. на САС, т.о., III състав.

[34] Определението на САС е обжалвано и е образувано ч. гр. д. № 4823/2015 г. на ВКС, III г.о. Делото е прекратено, тъй като съдебният състав, в предходно производство е изтъкнал съображения и формирал изводи във връзка със същия спора, отчасти относими и към предмета на настоящото производство (вж. Определение № 682 от 18.12.2015 г. на ВКС). Към настоящия момент не е образувано друго производство.

[35] Вж. Определение № 269 от 08.05.2015 г. по гр. д. № 1867/2015 г. на ВКС, III г.о., Определение № 895 от 15.12.2014 г. по ч. гр. д. № 6936/2014 г. на ВКС, III г.о., Определение № 327 от 01.06.2015 г. по ч. гр. д.                 № 2638/2015 г. на ВКС, III г.о., Определение № 57 от 17.07.2014 г. по дело № 16/2014 г. на ВАС и ВКС, смесен петчленен състав, Определение № 886 от 22.01.2014 г. по адм. д. № 16089/2013 г. на ВАС, Трето отделение. В същия смисъл е и Решение № 20 от 03.01.2014 г. по гр. д. № 1782/2013 г. на Софийски градски съд, I г.о., 16 с.

[36] По-подробно виж раздел IV.

[37] Вж. Решение от 26.11.2015 г. по гр. д. № 407/2014 г. на Ямболски окръжен съд, VII състав. Този начин на квалификация на иска се поддържа от Костов, С. „Правна квалификация на иска за обезщетяване на вреди, причинени от Република България в нарушение на правото на Европейския съюз“, сп. „Адвокатски преглед“, бр. № 10/2013 г., стр. 10 – стр 21.

[38] Вж. Определение от 18.08.2015 г. по гр. д. № 521/2015 г. на ВОС, XI състав.

[39] Вж. Определение № 399 от 08.01.2015 г. по ч. гр. д. № 478/2014 г. на Великотърновски апелативен съд, вж. и Определение от 04.03.2015 г. по гр. д. № 1890/2015 г. на СГС, 14 състав.

[40] Вж. т. 43 от решението.

[41] Към настоящия момент (25.01.2016 г.) липсва произнасяне по допустимостта на искането.

[42] В смисъл, че процесуалния ред на ЗОДОВ е неприложим към искова молба по чл. 4 § 3 от ДЕС, са и Определение № 895 от 15.12.2014 г. по ч. гр. д. № 6936/2014 г. на ВКС, III г.о., Определение № 327 от 01.06.2015 г. по ч. гр. д. № 2638/2015 г. на ВКС, III г.о.; Определение № 728 от 28.10.2014 г. по ч. гр. д. № 537/2014 г. на ВАпС; Определение № 1502 от 22.07.2014 г. по ч. гр. д. № 848/2014 г. на ПАпС, III състав; Определение № 1 от 09.03.2015 г. по ч. гр. д. № 106/2015 г. на ВАпС, II състав; Определение № 367 от 22.06.2015 г. по ч. гр. д. № 338/2015 г. на ПАпС, I състав; Определение № 2041 от 23.07.2015 г. по ч. гр. д. № 2875/2015 г. на САС, т.о., 6 състав.

[43] В този смисъл са Определение № 57 от 17.07.2014 г. по дело № 16/2014 г. на ВАС и ВКС, петчленен смесен състав; Определение № 21 от 10.01.2013 г. по ч. гр. д. № 1090/2012 г. на ПзОС; Определение № 22 от 10.01.2013 г. по ч. гр. д. № 1086/2012 г. на ПзОС; Определение № 438 от 29.07.2015 г. по ч. гр. д. № 406/2015 г. на ПАпС, I състав; Определение № 432 от 06.03.2014 г. по ч. гр. д. № 237/2014 г. на ПАпС, II състав; Определение № 129 от 06.03.2015 г. по ч. гр. д. № 76/2015 г. на ПАпС, I състав; Определение № 2305 от 04.12.2014 г. по ч. гр. д. № 1397/2014 г. на ПАпС; Определение № 188 от 15.06.2015 г. по ч. гр. д. № 141/2015 г. на Бургаски апелативен съд.

[44] Според мотивите на законопроекта за изменение на ЗОДОВ:

„Всяко  задържане,  което  противоречи  на  критериите на чл. 5 от ЕКПЧОС,  следва  да  бъде  основание  за  ангажиране  отговорността  на държавата.

Като преценява нормите на ЗОДОВ  с оглед изискванията на чл. 5, т. 5 от ЕКПЧОС, Европейският съд по правата на човека констатира, че когато задържането е било постановено в съответствие с формалните изисквания на Наказателно-процесуалния кодекс, чл. 2 (ЗОДОВ) е неприложим, а правото на обезщетение не е осигурено и от друга норма – „съгласно чл. 2, ал. 1 от Закона  за отговорността на държавата за вреди лице, което е било задържано под стража, може да претендира обезщетение само ако задържането е  било отменено “поради  липса на законно основание”. Този израз очевидно се отнася до незаконосъобразност съгласно вътрешното право.” (Янков, Белчев, Хамънов)…

Директното позоваване на Конвенцията цели да се избегне ограниченото прилагане на ЗОДОВ само в стриктно изброените в закона хипотези и да се предостави възможност съдът да съобрази действията на националните власти с Конвенцията и практиката на ЕСПЧ, тъй  като хипотезите могат да бъдат много различни по своя характер и естество.“

[45] Задължително за съдилищата, по силата на чл. 59 от Закона за устройство на съдилищата (Отм. ДВ, бр. 59 от 22 юли 1994 г.). Виж и Тълкувателно решение № 1/2009 г. от 19 февруари 2010 г. по т. д. № 1/2009 г. на ВКС, ОСГТК.

[46] Вж. т. 75 – т. 80 от решението.

[47] Вж. Определение № 269 от 08.05.2015 г. по гр. д. № 1867/2015 г. на ВКС, III г. о., Определение № 895 от 15.12.2014 г. по ч. гр. д. № 6936/2014 г. на ВКС, III г. о., Определение № 327 от 01.06.2015 г. по ч. гр. д.                № 2638/2015 г. на ВКС, III г.о., Определение № 57 от 17.07.2014 г. по дело № 16/2014 г. на ВАС и ВКС, смесен петчленен състав, Определение № 886 от 22.01.2014 г. по адм. д. № 16089/2013 г. на ВАС, Трето отделение.

[48] Според мотивите към законопроекта за изменение на ЗОДОВ, с който е въведен „простата“ държавна такса:

„С решение на Европейския съд по правата на човека от 12 юли 2007 г. по делото „Станков срещу България” (жалба № 68490/01 г.) Европейският съд по правата на човека е приел, че макар по себе си целта на налагането на държавни такси да не е несъвместимо с доброто правосъдие, относително високата и неподлежаща на промени 4 процентова пропорционална държавна такса върху цената на иска е равносилна на ограничение на правото на жалбоподателя на съд и е нарушение на чл. 6 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи….

С предлагания нов чл. 9а се въвеждат правилата, съгласно които по всички дела, водени по ЗОДОВ, се дължи проста държавна такса, като разноски не се внасят предварително. Същото правило е въведено и за разноските по изпълнението. С новата редакция на ал. 2 на чл. 10 се въвежда правилото, че ако искът бъде отхвърлен изцяло, съдът осъжда ищеца да заплати дължимите разноски. По сходен начин е решен и въпросът, когато ищецът се откаже изцяло от предявения иск или го оттегли изцяло. В новата ал. 3 на чл. 10 се урежда заплащането на разноските, на внесената държавна такса и на адвокатското възнаграждение при изцяло или частично уважаване на иска. С предлаганите промени се отговаря на изискванията на чл. 6 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи за право на справедлив съдебен процес и за по-голяма социална справедливост…“

[49] Според: „Чл. 7. (Изм. – ДВ, бр. 43 от 29.04.2008 г., в сила от 29.05.2008 г.; изм., бр. 98 от 2012 г.) Искът за обезщетение се предявява пред съда по мястото на увреждането или по настоящия адрес или седалището на увредения срещу органите по чл. 1, ал. 1 и чл. 2, ал. 1 , от чиито незаконни актове, действия или бездействия са причинени вредите.“

[50] Това са гр. д. № 6492/2014 г., IV г.о.; гр. д. № 6325/2014 г., IV г.о. и гр. д. № 3738/2015 г., IV г.о.

[51] Решение № 259 от 06.06.2014 г. по гр. д. № 51/2014 г. на ПзОС (гр. д. № 6492/2014 г. на ВКС, IV г.о); Решение № 260 от 06.06.2014 г. по гр. д. № 52/2014 г. на ПзОС (гр. д. № 6325/2014 г. на ВКС, IV г.о.).

[52] Решение № 2050 от 11.11.2014 г. по гр. д. № 1462/2014 г. на САС, II състав (гр. д. № 3738/2015 г. на ВКС, IV г.о.).

[53] Това са ч. т. д. № 2418/2015 г. на ВКС, I т.о. и ч. гр. д. № 4823/2015 г. на ВКС, III г.о., което е прекратено, тъй като съдебният състав, в предходно производство е изтъкнал съображения и формирал изводи във връзка със същия спора, отчасти относими и към предмета на настоящото производство (вж. Определение № 682 от 18.12.2015 г. на ВКС). Към настоящия момент не е образувано друго производство.

[54] Производството по гр. д. 6492/2014 г. на ВКС, IV г.о., е спряно с Определение № 451 от 22.12.2015 г., производството по гр. д. № 6325/2014 г. на ВКС, IV г.о., е спряно с Определение № 450 от 22.12.2015 г., производството по ч. т. д. № 2418/2015 г. на ВКС, I т.о., е спряно с Определение № 16 от 20.01.2016 г.

[55] Това е втората причина за спиране на производството по гр. д. 6492/2014 г. на ВКС, IV г.о.

[56] Съгласно т. 1 от Тълкувателно решение № 1 от 19.02.2010 г. по т. д. № 1/2009 г. на ВКС, ОСГТК:

„Служебното задължение на съда да следи за спазването на съществените процесуални норми, обуславящи валидността и допустимостта на съдебните решения във всяко положение на делото, трябва да се разпростре и във фазата по чл. 288, във вр. с чл. 280, ал. 1 ГПК. Даденото разрешение с ТР 1/2001 год. на ОС на ГК, т. 10 при задължителното касационно производство следва да намери приложение и в стадия на селектиране на касационните жалби. Ако съществува вероятност обжалваното въззивно решение да е нищожно или недопустимо, Върховният касационен съд е длъжен да го допусне до касационен контрол, а преценката за валидността и допустимостта, ще се извърши с решението по същество на подадената касационна жалба.“

[57] С Разпореждане от 27.10.2015 г. на председателя на ВКС и на председателя на ВАС, поради наличие на противоречива съдебна практика на върховните съдилища, е образувано т. д. № 1/2015 г. по описа на ВАС за приемане на общо тълкувателно постановление от общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на ВАС и от общото събрание на съдиите от Гражданската и Търговската колегия на ВКС по въпроса: „Какъв е порокът на съдебен акт, постановен от съд, който не е компетентен по правилата подведомствеността, разпределящи делата между гражданските и административните съдилища?“

Според част от върховните съдии порокът води до недопустимост, а според други до нищожност. Така, съгласно Решение № 370 от 30.10.2012 г. по гр. д. № 480/2012 г. на ВКС, I г.о., постановено по реда на чл. 290 от ГПК:

„Трайна и последователна е съдебната практика, че решението, постановено от неподведомствен /ненадлежен/ орган, е нищожно. Поради това и с оглед на всичко гореизложено, за нищожно следва да се счита, както решението на административен съд по спор, по който компетентен да се произнесе е бил гражданския съд, така и решението на гражданския съд по административен спор, подведомствен на специализираните административни съдилища. Липсата на компетентност на съда в тези случаи е дотолкова съществена, че предопределя нищожността на постановеното от некомпетентния съд решение.…

С оглед приетия по-горе отговор на поставения правен въпрос /от какъв порок страда решение постановено от административен съд, когато делото е подведомствено на граждански съд/, следва да се приеме и че когато делото е било подведомствено на административен съд, а по него е постановено решение от граждански съд, постановеното от гражданския съд решение е нищожно, а не недопустимо.“

[58] Вж. например Определение № 742 от 13.10.2014 г. по ч. гр. д. № 5651/2014 г. на ВКС, III г.о., Определение № 895 от 15.12.2014 г. по ч. гр. д. № 6936/2014 г. на ВКС, III г. о, Определение № 327 от 01.06.2015 г. по ч. гр. д. № 2638/2015 г. на ВКС, III г.о., Определение № 2041 от 23.07.2015 г. по ч. гр. д. № 2875/2015 г. на САС, т.о., 6 с. и др.

[59] Така например в Тълкувателно решение № 1 от 11.05.2012 г. по т. д. № 1/2011 г. на ВКС, ОСТК, върховните съдии разглеждат въпроса за евентуално изменение на тълкуване на националния ни закон, което не е в съответствие с тълкуването на правото на ЕС от СЕС по сходен въпрос. Така в решението е прието, че: „ВКС следва да тълкува националното право в духа и смисъла на европейското право и според тълкуването му от СЕС.“

[60] Според нормата:

      „Всеки, чийто права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия.

      Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Всеки има възможността да бъде съветван, защитаван и представляван.

      На лицата, които не разполагат с достатъчно средства, се предоставя правна помощ, доколкото тази помощ е необходима, за да се осигури реален достъп до правосъдие“

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.