НОВАТА ПРАВНА УРЕДБА НА ПРАВИЛАТА ЗА ВОДЕНЕ НА МЕЖДУИНСТИТУЦИОНАЛНИ ПРЕГОВОРИ В ОБИКНОВЕНАТА ЗАКОНОДАТЕЛНА ПРОЦЕДУРА

· MembersOnly, АНАЛИЗИ, Български език, Всички, Законодателна процедура, Институционално право, том VIII
Print Post
Author

Николай Доманов[1]

 

 

Договорът от Лисабон (ДЛ) въведе като общо правило приемането на законодателни актове на Европейския съюз (ЕС) да става по реда на обикновената законодателна процедура (ОЗП) (исторически известна с наименованието “процедура за съвместно вземане на решения”)[2]. Макар да запазва до голяма степен правилата на съществуващата процедура, ДЛ направи и някои значителни изменения. Съгласно чл. 289 ДФЕС ОЗП се изразява в приемане на актове съвместно от Европейския парламент (ЕП) и Съвета по предложение на Комисията. В условията на действие на ОЗП ЕП формално е въздигнат в ролята на съзаконодател, който наравно със Съвета е отговорен за приемането на законодателните актове в ЕС. Основана на принципа на двойната легитимност, ОЗП е израз на постигането на компромис между двамата съзаконодатели по отношение на окончателния вариант на отправено от Комисията законодателно предложение. Този компромис може да бъде търсен най-много в продължение на три четения – в работата на ЕП и на Съвета поотделно – и заедно – в рамките на помирителната процедура като елемент от ОЗП, при която се водят преки преговори между двамата съзаконодатели с оглед постигането на споразумение.

От съображения за ефективност и бързина при приемането на законодателни актове на Съюза ДЛ предвиди възможността за ранно приключване на ОЗП. За да се стигне до приемане на законодателен акт преди трето четене обаче, трябва да е постигнато споразумение между съзаконодателите. То може да стане факт само като резултат от успешно проведени междуинституционални преговори (МИП).

Честата употреба на тази възможност, непоследователната практика по прилагането й и нуждата от оптимизиране на съществуващите правила наложи приемането на нова правна уредба на правилата за водене на МИП в ОЗП. Материята е изключително важна с оглед честото й прилагане в практиката, което несъмнено налага нейното подробно изследване.

Новата уредба се заключва в приемането на различни правила, регулиращи представителството в преговорите и начинът на вземане на решения от страна на ЕП в рамките на ОЗП. Тези правила непосредствено влияят върху цялата процедура, защото налагат съответни изменения в дейността и на другите участващи в ОЗП институции – Съвета и Комисията.

Анализът на новата правна уредба на правилата за водене на МИП след ДЛ изисква на първо място освен кратък преглед на общата характеристика на ОЗП (1.), разглеждането на различните възможности за ранно приключване на ОЗП (2.) и в частност сключването на споразумение на първо четене (2.2.1.), сключването на ранно споразумение на второ четене (2.2.2.) и сключването на споразумение на второ четене (2.2.3.). Това е нужно, за да се разберат правилно МИП, които имат своето значение само във връзка с възможностите за приключване на ОЗП. Анализът на МИП налага преглед на тяхната същност (3.1.) и възникване (3.2.). Интерес за анализа представлява и отражението на практиката за водене на МИП и сключването на споразумения върху продължителността на ОЗП (3.3). Безспорно е нужно макар и накратко в изложението да се разгледа трилогът (3.4.) като неформална срещав рамките на ОЗП с точно установени участници (3.5.).

Представянето на съществуващата правна основа за водене на преговори (4.) логично следва да предшества анализът на новите моменти в правната уредба на МИП (5.). Последният следва да премине през обследване на причините, налагащи промяната (5.1.) и на основните принципи на новата правна уредба (5.2.) и да акцентира върху конкретните новости, свързани с йерархията на източниците, съдържащи правила, по които се провеждат МИП (5.2.1.), решението за откриване на преговори (5.2.2.), мандата на преговарящия екип на ЕП (5.2.3.), състава на преговарящия екип на ЕП (5.2.4.), участието на парламентарната комисия в МИП (5.2.5.) и приключването на МИП (5.2.6.).

1. Обща характеристика на ОЗП

ОЗП[3] съгласно чл. 294 ДФЕС има за цел създаването на законодателни актове на ЕС. Те са израз на политическата воля на Съвета и на ЕП и са продукт на цялостната властова концепция, около която е изграден и функционира Съюзът.

Първообразът на ОЗП е процедурата по съвместно вземане на решения, въведена в европейския правен ред за първи път с ДЕС от Маастрихт (чл. 189 „б”). На практика това наименование на процедурата per se не съществува в текста на самия договор, но на много места има препращания с това име. Съвместното вземане на решения се доразвива в Договора от Амстердам, който също не въвежда официално наименование за процедурата (чл. 251).

Съгласно правилата на ОЗП според ДЛ законодателното предложение на Комисията трябва да бъде одобрено едновременно от Съвета и от ЕП максимално в рамките на три четения, за да се превърне то в действащо право на ЕС. Формално процедурата протича по точно определен ред и не може да бъде съкращавана или нарушавана като гаранция за валидност на приетите правни актове[4]. Въпреки това еволюцията в правото на ЕС налага ОЗП да бъде оптимизирана, като се намерят начини за срочното й приключване. Така възниква възможността за сключване на споразумения на първо и на второ четене.

2. Възможностите за ранно приключване на ОЗП

С оглед бързина и по-добра ефективност на процедурата е предвидена възможността ОЗП да приключва преди трето четене.

2.1. Правна уредба

Договорът от Маастрихт не предвижда възможността процедурата на съвместно вземане на решение да приключи още на първо четене. Договорът от Амстердам, доразвивайки тази материя, взема предвид практическите аспекти от дейността на институциите и необходимостта от скоростно приключване на нормотворческите процедури и въвежда такава възможност. Тя практически се обективира в постигането на т.нар. споразумение на първо четене.

ДЛ предвиди четири възможности за приемането на законодателен акт на Съюза в рамките на ОЗП. Четвъртата възможност е приемане на акта от Съвета и ЕП на трето четене (чл. 294, §13 ДФЕС). Третото четене е последният етап на законодателната фаза на ОЗП и в него като правило се приемат законодателните актове. Останалите три случая могат да бъдат определени като извънредни, като хипотези на ранно приключване на ОЗП.

2.2. Хипотези на ранно приключване на ОЗП

Внимателният прочит на чл. 294 ДФЕС води до извода, че ОЗП може да приключи преди последния си етап с приемане на законодателен акт в три случая. Два от тях са непосредствено следствие от първото и второто четене като отделни етапи на законодателната фаза на ОЗП. В рамките на всяко едно от тях може да се стигне до приемане на законодателен акт. Третата хипотеза е по-особена и представлява резултат от сключено ранно споразумение на второ четене. То в никакъв случай не бива да се бърка с приемането на законодателен акт на второ четене.

2.2.1. Сключване на споразумение на първо четене

Ако в рамките на първо четене на ОЗП Съветът одобри позицията на ЕП предложеният акт се приема с формулировката, предложена от ЕП (чл. 294, §4 ДФЕС). Постигнатото съгласие още на първо четене между Съвета и ЕП може да се дължи на две причини – или Съветът е съгласен с позицията на ЕП и няма какво повече да добави към нея (или да я измени), или позицията на ЕП е предварително съгласувана със Съвета и неформално одобрена от него. Първият случай е теоретично възможен, но на практика е рядко срещан. Във втория случай приетият акт е резултатът на сключено споразумение на първо четене.

Споразумение по окончателен вариант на текста на законодателния акт е постигнато тогава, когато Съветът информира ЕП, че приема неговата позиция такава, каквато е[5]. Председателят на КОРЕПЕР (Комитет на постоянните представители) изпраща с писмо до председателя на съответната парламентарна комисия подробности за съдържанието на споразумението под формата на изменения, внесени в предложението на Комисията. В писмото се посочва желанието на Съвета да приеме този резултат, след проверка от юрист-лингвистите[6], ако същият бъде потвърден чрез гласуване в пленарно заседание в ЕП. Копие от писмото се праща на Комисията[7]. В този случай председателят на ЕП обявява в пленарно заседание, че предложението е прието в редакцията, съответстваща на позицията на Парламента.

Статистиката[8] показва, че към 2013 г. 82% от законодателните досиета приключват със споразумение на първо четене срещу едва 34% през 2010 г. Това дава основание да се твърди, че споразуменията на първо четене започват да се превръщат в норма за приключване на ОЗП.

Когато не се стигне до споразумение на първо четене в ЕП, преговорите могат да продължат с оглед сключване на споразумение на етап обща позиция на Съвета[9] – практически ранно споразумение на второ четене. Преди да се стигне до внасяне на изменения от ЕП, които да се приемат от Съвета (споразумение на второ четене) е възможно ЕП да приеме позицията на Съвета без да внася изменения в нея. Това по същество представлява т.нар. ранно споразумение на второ четене. Или с други думи това е позицията на Съвета, която той е приел така, че да може да бъде приета от ЕП без изменения.

2.2.2. Сключване на ранно споразумение на второ четене

Ранното споразумение на второ четене е способ за срочно приключване на ОЗП вътре в рамките на процедурата по второ четене. То се изразява в одобряване от страна на ЕП на позицията на Съвета такава, каквато е и без внасяне на изменения в нея. Тук на практика ЕП възприема напълно позицията на Съвета, която може да отразява позицията на ЕП на първо четене, но може и да няма нищо общо с нея. Предмет на одобрение обаче е единствено позицията на Съвета (чл. 294, ал. 7 „а” ДФЕС). Одобряването може да означава две неща – или ЕП е удовлетворен от текста на Съвета, или е възприел позицията на Съвета, защото текстът е бил предварително уговорен между двамата съзаконодатели. Това се е случило след първото четене в ЕП и преди приемането на позицията на Съвета. Последната на практика отговаря на интересите на ЕП и затова ще бъде незабавно одобрена от него без изменения. Обикновено резултат от преговорите – който в този случай е самото „ранно” споразумение на второ четене – се съобщава под формата на писмо, издадено от председателя на съответната парламентарна комисия и адресирано до председателя на КОРЕПЕР, в което той препоръчва пленумът да приеме общата позиция на Съвета без изменения, при условие че Съветът потвърди общата си позиция и след проверка от юрист-лингвистите. Копие от писмото се праща до ЕК (чл. 18 Съвместната декларация). Практиката с изпращане на писмо се въвежда през шести парламентарен мандат (2004 г.- 2009 г.) и е известна с наименованието „формализирано” ранно споразумение на второ четене[10].

В изложението на мотивите си Съветът следва възможно най-ясно да обясни мотивите си, довели до приемането на неговата обща позиция. По време на второто четене ЕП отчита тези мотиви и позицията на ЕК (чл. 19 Съвместната декларация). Преди предаване на общата позиция Съветът полага усилия да разгледа, като се консултира с ЕП и Комисията, датата за предаването й, за да се гарантира максималната ефективност на законодателната процедура на второ четене (чл. 20 Съвместната декларация).

Когато не е прието предложение за отхвърляне на позицията на Съвета и не са приети предложения за изменения на тази позиция в определените срокове за внасяне и гласуване на изменения или на предложения за отхвърляне, председателят на ЕП обявява на пленарно заседание предложения акт (във вид на позицията на Съвета) за окончателно приет (чл. 72 ПДЕП). Предложеният акт се подписва от председателите на Съвета и на ЕП[11] и се прави необходимото за неговото публикуване в Официалния вестник на ЕС.

2.2.3. Сключване на споразумение на второ четене

Споразумение на второ четене е постигнато тогава, когато Съветът одобри всички изменения, внесени от ЕП (чл. 294, ал. 8, „а” ДФЕС). Съветът одобрява предложения акт във вида, който той е придобил след измененията на ЕП. Тъй като измененията са правени от ЕП върху позицията на Съвета, то Съветът на практика трябва да одобри именно измененията на ЕП. Освен това, всички изменения трябва да бъдат приети от Съвета, за да приключи процедурата на този етап и да се приеме акт на второ четене. Тази хипотеза се различава значително от ранното споразумение, защото при него предмет на одобрение е позицията на Съвета от страна на ЕП, докато при споразумението на второ четене предмет на одобрение са поправките, които ЕП е направил върху позицията на Съвета.

В рамките на второто четене роля има и Комисията. Ако не е постигнато ранно споразумение и ЕП направи изменения в позицията на Съвета, измененият текст се предава както на Съвета, така и на Комисията (чл. 294, ал. 7, „в” ДФЕС), която трябва да представи становище по измененията. То трябва да е насочено към сближаване на позициите на ЕП и Съвета при надлежно спазване на институционалния баланс и ролята, възложена й от Учредителните договори (чл. 22 Съвместната декларация). Отделно, по време на цялата процедура Комисията се държи в течение на всички постигнати резултати. По правило тя получава копие от всички разпратени писма, както и оригиналите на законодателните текстове на двамата съзаконодатели.

2.3.Засилваща се тенденция за ранно приключване на ОЗП

Статистическите анализи показват тенденция за засилено приключване на ОЗП със споразумение още на първо четене. Могат да се посочат различни фактори, които влияят на този процес: по-голямата запознатост на всички заинтересовани институции с ОЗП и в частност с възможността за постигане на споразумение на първо четене след гласуване с обикновено мнозинство в ЕП; по-многобройните и по-добри контакти между институциите, чиито представители сега започват да разговарят рутинно на много ранен етап от процедурата; по-големият брой законодателни предложения от безспорно или по-скоро “техническо” естество; целта, разбирането за неотложност или политическата неотложност на представените от Комисията предложения; след разширяването от 2004 г. изглежда все по-трудно да се приеме позиция на Съвета от 27-те държави-членки и ранното участие на ЕП може да се разглежда като фактор, който улеснява изграждането на консенсус в рамките на Съвета; председателствата на Съвета са нетърпеливи да постигнат бързо споразумения в рамките на определения им период и предпочитат преговорите на първо четене, за които разпоредбите са далеч по- гъвкави, в сравнение с по-късни етапи на процедурата. Вероятно, главният фактор, който обяснява това засилване е „тенденцията към по-задълбочена подготовка на първото четене (чрез оценката на въздействието, направена от ЕК), системното събиране на доказателства, проучвания, публични изслушвания и др.”[12]

3. Характеристика на МИП

Възможностите за ранно приключване на ОЗП щяха да бъдат до голяма степен изпразнени от съдържание, ако не беше предвидено воденето на преговори между институциите в рамките на законодателния процес. Именно последните правят възможно срочното приключване на ОЗП преди неговото трето четене.

3.1. Същност на МИП

За да се стигне до споразумение между двамата съзаконодатели – ЕП и СМ, което да е възприето и от ЕК, се налага сближаване на техните позиции до момент, в който те да съвпаднат. Този процес на сближаване на позициите на ЕП, Съвета и Комисията определям като МИП в рамките на ОЗП. Техен продукт са споразуменията за ранно приключване на ОЗП – споразумения на първо и второ четене. Формално самото споразумение няма никаква стойност. На практика обаче то представлява пресечната точка на волята на двамата съзаконодатели относно текста на предлагания законодателен акт, който след формалното си приемане ще се превърне в източник на права и задължения в ЕС. Ето защо, макар и неформално, постигането на споразумение като форма на ранно приключване на ОЗП се приравнява по своя ефект на приемането на законодателен акт в рамките на ОЗП.

3.2. Възникване на МИП

Първоначално в рамките на съществуващата процедура за съвместно вземане на решения не се предвижда възможност за срочното й приключване, което превръща евентуалното воденето на законодателни преговори преди последната фаза на процедурата в не атрактивна за институциите дейност.

Феноменът, известен като ранни неформални преговори[13], възниква за първи път през 1997 г. във връзка с директива за биотехнологичните изобретения. Още през 1995 г. процедурата за приемането на директивата придобива неочакван от никого обрат, когато одобреният проект в рамките на помирителния комитет бива впоследствие отхвърлен от ЕП. За да се избегне отново този прецедент и ЕП, и Съветът изразяват желание да договорят по-добре текста на директивата преди да се стигне до окончателно гласуване в ЕП с цел безпроблемното му одобряване. Благодарение на близките контакти на докладчика (WillyRothley) от страна на ЕП със Съвета, последният приема още на първо четене близо 40-те поправки на ЕП, с което неформалните преговори вътре в законодателната процедура разкриват своя голям потенциал.

Тласък в практиката по водене на МИП и ранно приключване на законодателната процедура дава също така и силното желание на евродепутатите да приемат огромно по обем законодателство преди европейските избори през 2004 г. Мотивацията им е била продиктувана от две важни обстоятелства – първо, очакваното разширяване на ЕС, което щяло да вкара в работата на ЕП не само много нови хора, но и нови официални езици и второ, голямата парламентарна ваканция, дължаща се на предстоящите избори за ЕП. Според статистиката, в периода 1999-2004 г. 22% от законодателните досиета[14] са били приключени на първо четене[15], а в периода 2004-2009 г. цифрата вече значително нараснала, стигайки до 72%[16].

3.3. Отражение на практиката за водене на МИП и сключване на споразумения върху продължителността на ОЗП

Въпреки че МИП са се доказали като много удобен на практика механизъм за успешно приключване на законодателната процедура и за приемането на законодателни актове на Съюза, се оказва, че ефективността на МИП се дължи в значителна степен на тяхното времетраене.

Съществува ясна тенденция споразуменията на първо и второ четене да отнемат повече време като абсолютна стойност в сравнение с протичането на законодателната процедура преди тяхното въвеждане. В свое проучване[17] Комисията установява, че за постигане на споразумение на първо четене в периода между май 1999 г. и април 2004 г. са били необходими 12 месеца, а на второ четене – 25,1 месеца. За периода май 2004 г. – декември 2006 г. за постигането на споразумение на първо четене са необходими средно 15, 7 месеца и 32 месеца за споразумение на второ четене[18].

Въпросът дали споразуменията на първо и второ четене спомагат за общо намаляване на цялата законодателна процедура е изключително важен[19]. Логично е да се предположи, че времето от представяне на законодателното предложение до неговото влизане в сила като акт на ЕС би било по-кратко, когато се използват споразумения на първо и второ четене. Въпросът обаче се поставя на плоскостта дали този по-съкратен общ срок за приемане на актове не води до значително занижаване на тяхното качество. Значителни критики получават МИП и споразуменията на първо и второ четене именно поради този факт. Според някои автори се прави нормативен избор между ефективност и демократичност, а последната не се съизмерява със скорост в рамките на законодателните процедури[20]. Организацията Statewatch дори твърди, че ефективността на ОЗП става за сметка на нейната прозрачност, откритост и легитимност[21].

Въпреки че общото време[22] за приключване на ОЗП при използване на споразумения на първо и второ четене се съкращава, то времето, необходимо за протичане на първо четене значително се увеличава в сравнение с времето за първо четене, като част от ОЗП с три четения[23]. Този извод идва да покаже, че съзаконодателите получават нужното време за адекватно разглеждане на законодателното предложение и ефективността не е за сметката на качеството на приеманите законодателни актове.

Възможно е обаче, въпреки проведени преговори за сключване на споразумение на първо четене, да не постигне компромис и да не се приеме акт. Тогава времето, посветено изцяло на ранното приключване на ОЗП, се явява напълно изгубено. Освен това, въпреки многото отделено време, проблемът с прозрачността на взетите решения и отчитане на постигнатите резултати остава.

3.4. Трилогът

Значителното увеличаване на броя на МИП довежда до възникването на нова практика, позната под наименованието трилог. Трилозите[24] възникват като неформални срещи, които предхождат формалните заседания на Помирителния комитет още в средата на 90-те години на XX век.

По правило с термина „трилог”[25] се означават тристранните срещи между представители на ЕП, Съвета и Комисията в рамките на законодателните процедури. Това са неформални срещи, насочени към постигане на компромис чрез преговорен процес във всякаква форма[26]. Практически до каквито и решения да се достигне в рамките на един трилог, се счита, че те са взети „до одобряване”. Това значи, че тези решения трябва да бъдат одобрени на подходящо равнище, следвайки определените процедури във всяка от институциите. В този общ смисъл с термина трилог се обозначават понякога и самите МИП[27], чиято цел[28] е ранно приключване на законодателната процедура чрез сключване на споразумение на първо или второ четене[29]. След ДЛ трилози се провеждат на всеки етап от законодателните процедури с цел сближаване позициите на двамата съзаконодатели и срочното приемате на законодателни актове на Съюза. Статистиката[30] показва, че ако през 2010 г. са били проведени 167 трилога, то през 2013 г. (към месец октомври) този брой е значително нараснал до 476.

В рамките на ОЗП при уредбата на дейността на Помирителния комитет терминът трилог се употребява формално (чл. 24 Съвместната декларация). В този конкретен случай трилогът също представлява тристранна среща на представители на ЕП, Съвета, и Комисията в рамките на която те преговарят, но тя е задължителна преди свикването на Помирителния комитет (по аргумент от изр. първо на чл. 25 Съвместната декларация)[31]. Поради тази особеност понякога се наблюдава объркването, че трилог може да се проведе само в рамките на дейността на Помирителния комитет – теза, несъответстваща на практиката и неподкрепена от каквито и да е нормативни източници. Трилозите се провеждат на всеки етап от ОЗП[32], включително и по време на цялата помирителна процедура (чл. 25 от Съвместната декларация).

Въпреки значително увеличеният брой на формални и неформални контакти, насочени към сближаване на позициите на двамата съзаконодатели в законодателния процес, все още се наблюдава сериозна липса на комуникация между председателите на парламентарни комисии, докладчиците и ресорните министри от Съвета. Това се оказва сериозен проблем, който пречи за реалното извършване на работа.

В работата на трилозите се наблюдава и един друг значителен практически недостатък. И той може да се открие основно в работата на парламентарната делегация. ЕП е призван да бъде изразител и защитник на волята на европейските граждани. Именно той е институцията, която следва да упражнява своеобразен „граждански” контрол върху ОЗП. Желанието му да изпълнява тази специфична роля на гарант за демократичност може да се види ясно след анализ на вътрешните му правила, които уреждат участието му в МИП. За съжаление обаче именно тази роля се явява и голяма пречка в хода на преговорите. В дейността на трилозите се наблюдава много често невъзможността на преговарящия екип от ЕП да договаря каквото и да било. Депутатите не могат, а и не искат, да излизат извън дадения им мандат, което води до сериозни ограничения в тяхната договорна свобода. Те не са в състояние да предложат нищо на партньорите си от Съвета (и Комисията) и така изглеждат твърде безсилни в работата на трилога. Това буди скептицизъм и дори поражда несериозно отношение у другите делегации. Стига се дори до фрапантни и комични ситуации, в които Комисията предлага компромис, който представителят на Съвета веднага одобрява, но трилогът спира до тук, защото преговарящият екип от ЕП се оказва без мандат да одобри това предложение. Всичко това е в противоречие със засилената роля на ЕП като равноправен законодател в ЕС след ДЛ.

3.5. Участниците в МИП

МИП за постигане на ранно споразумение в рамките на ОЗП се водят между ЕП, Съвета с участието на Комисията. Преговарящият екип на ЕП, получил мандат от ресорната комисия, представлява ЕП. Заместникът или постоянният представител (съответно председател на КОРЕПЕР I или II) на държавата, която председателства Съвета представлява Съвета, а Комисията се представлява от заемащи високи постове длъжностни лица от съответната Генерална дирекция.

По правило трилозите са заседания с ограничен достъп. С оглед постигане на максимална ефективност, съставът на участниците е ограничен до преговарящия екип и неговите ключови сътрудници (обикновено не повече от 10 души от всяка институция).

4. Правната основа за водене на преговори

Формално МИП не са регламентирани в Учредителните договори. Тяхното институционализиране под формата на трилози, честата им употреба в рамките на ОЗП, както и опасенията от липса на прозрачност (а и легитимност)[33] в дейността на делегациите на институциите налагат тяхното формализиране.

Още на 13 юни 2007 г. е подписана Съвместната декларация на ЕП, Съвета и Комисията относно практическите условия и ред за процедурата на съвместно вземане на решение (чл. 251 ДЕО). В нея трите институции отбелязват, че съществуващата практика на провеждане на разговори между Председателството на Съвета, ЕК и ЕП дава добри резултати и решават, че тази практика, която се развива на всички етапи от процедурата за съвместно вземане на решения, трябва да продължи да бъде насърчавана. Тази декларация е приложима съответно и при действието на ДЛ и по отношение на ОЗП и водените МИП и е основно съсредоточена върху отношенията между трите институции. Понастоящем тя е част от Правилника за дейността на ЕП под формата на Приложение XX. Декларацията допълва Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество[34] и по-специално неговите разпоредби, касаещи процедурата на съвместно вземане на решения.

За да формализира допълнително някои от практическите аспекти на провежданите МИП, ЕП приема през 2008 г. Кодекс за поведение относно преговорите в рамките на ОЗП[35], който понастоящем е част от Правилника за дейността на ЕП под формата на Приложение XXI. Кодексът определя общите принципи на ЕП за начина на водене на преговори на всички етапи (подчертаване мое) на ОЗП (чл. 1). Той допълва Съвместната декларация. В допълнение, едва през 2009 г., ЕП приема и настоящия чл. 70[36] от своя Правилник, който се явява основният нормативен акт, уреждащ правилата за водене на МИП след ДЛ.

ЕК също е ангажирана допълнително по отношение на МИП. С подписването на Рамково споразумение за отношенията между ЕП и Комисията[37] (Рамковото споразумение) двете институции се споразумяват да разширят конструктивния диалог и да подобрят обмена на информация помежду си (чл. 1), както и да установят сътрудничество по отношение на законодателните процедури и планиране (чл. 33 и сл.). Тези правила също дават важно практическо отражение върху цялостната дейност на МИП.

Вследствие на приемането на всички тези актове МИП получават статут на „полуформални процедури”[38], които обаче си остават нерегламентирани в Учредителните договори. Правилата все пак полагат основите на МИП, уреждайки общата рамка за тяхното свикване, провеждане и използване на резултатите от тяхната работа. Въпреки това решаването на голяма част от въпросите е оставено на практиката.

5. Промяната в правилата за водене на МИП в следствие на промяната на Правилника за дейността на ЕП

Новата правна уредба на МИП се разви като непосредствено следствие от промяната в Правилника за дейността на ЕП, която наложи цялостно преразглеждане на утвърдените правила за водене на преговори в МИП.

5.1 Причини, налагащи промяната

Въпреки формализирането на МИП практиката продължава да бъде разнопосочна. Очакваните резултати като повишаване на прозрачността и отчетността на преговорите не се постигат в пълна степен. Това налага преразглеждане на съществуващите правила. И тъй като основната уредба на МИП се намира в Правилника за дейността на ЕП, то именно ЕП стартира процедура за нейното подобряване.

На 19 октомври 2010 г. Съветът на председателите на комисии на ЕП в свое заседание провежда обширна размяна на мнения относно преговорите в контекста на ОЗП. В свое заседание на 10 март 2011 г. Председателският съвет на ЕП, като взема предвид препоръките на Съвета на председателите на комисии, разглежда въпроса и решава да възложи на Комисията по конституционни въпроси към ЕП (AFCO[39]) да преразгледа чл. 70 Правилника за дейността на ЕП с оглед постигане на по-голяма ефективност, прозрачност и обхватност на процедурите. AFCO приема своя доклад относно изменението на чл. 70[40] на 2 юли 2012 г[41].

Като проблемни в съществуващата система за водене на МИП в рамките на ОЗП са посочени следните области: решението на комисия за започване на преговори; решението относно състава и мандата на преговарящия екип; редовното докладване до съответната комисия относно напредъка и изхода от преговорите, включително относно постигнатото споразумение; повторната консултация с комисията по съгласуваните текстове преди гласуването в пленарна зала; ролята на пленума в преговорите.

Решенията на именно тези въпроси попадат в рамките на предметния обхват на въведените изменения в чл. 70 Правилника за дейността на ЕП (ПДЕП) и представляват новата правна уредба на правилата за водене на МИП в рамките на ОЗП.

5.2. Основни принципи на новата правна уредба

В основата на МИП и споразуменията на първо и второ четене в рамките на законодателните процедури стоят принципът на представителната демокрация, който е в основата на функционирането на Съюза и съобразно който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите[42] и принципите за откритост и демократична отговорност[43].

Поради това философията на новата правна уредба на чл. 70 ПДЕП се основава на три основни принципи: ефективност, откритост и обхватност.

Принципът на ефективност се изразява в срочното постигане на споразумение и приемане на предложения законодателен акт. Това изисква основните актьори да функционират бързо в рамките на съществуващите процедури. Въпреки че срочното приключване на ОЗП е желан резултат, той може да бъде успешен само ако скоростта се допълва с откритост. В противен случай се рискува вземането на решения да се прави непрозрачно, което застрашава легитимността на цялата процедура.

От своя страна, откритостта позволява на различни актьори (външни и вътрешни спрямо институциите) да следят протичането на ОЗП чрез осигуряването на обществен достъп до самите преговори и/или до протоколите от проведените заседания и тяхната документация. Откритостта е не просто добродетел на демократичността, но и гаранция за легитимност на взетите решения. Само където заинтересованите страни – гражданите на ЕС, гражданското общество и националните парламенти – са поставени в състояние, в което да могат ясно да идентифицират заетите в рамките на МИП позиции от страна на европейските институции, може да се говори за легитимност на взетите решения и за политическа отговорност на тези, които са ги взели[44].

Обхватността позволява най-широк достъп на обществените интереси до дейността на законодателите в рамките на МИП и сключването на ранни споразумения. Обхватността изисква политическите предложения относно подлежащите на приемане законодателни актове да бъдат предварително съгласувани с широката общественост и да отговарят максимално на нейните моментни потребности, което е своеобразна гаранция за добро регулиране на съществуващите обществени отношения.

Логично най-големият проблем е съчетаването на принципите на ефективност и на откритост. За да бъдат процедурите открити, те трябва да са публични, което е свързано с включването на нови участници и с формализирането на тяхното участие. Това обаче непосредствено противоречи на бързината, към която се стреми като цяло законодателният процес. Именно въвеждането на множество обвързващи правила при МИП в ОЗП увеличава откритостта и по този начин отговорността, но противоречи на изискването за ефективност при приемане на законодателните актове[45]. Затова новата правна уредба е посветена на това да се установи както добра ефективност, така и прозрачност на МИП без да се прави компромис и избор между законодателните ценности.

5.3. Новостите в правната уредба

В основата на реформата на чл. 70 ПДЕП стои желанието да се подобри балансът между принципите на откритост и ефективност. Въвеждането обаче на обвързващи правила и създаването на нови тромави процедури (които се считат за по-открити) може да подкопае предимството на споразуменията на първо и второ четене, свързано с тяхната ефективност, изразена в бързото приключване на ОЗП.

5.3.1. Йерархия на източниците, съдържащи правила, по които се провеждат МИП

Преди реформата Кодексът за поведение не е задължителен източник на правила. Въпреки това той съдържа някои от най-съществените изисквания, които ЕП е поставил относно провеждането на МИП в рамките на ОЗП. Те обаче или не се спазват, или не се прилагат точно, като се наблюдават големи различия в практиката на отделните парламентарни комисии[46]. Ето защо всъщност централният елемент на новата правна уредба е ролята на необвързващия Кодекс да бъде променена и част от неговите правила да се транспонират или да се възприемат в обвързващата част от Правилника за дейността на ЕП, като по този начин съществуващата практика се регламентира като правно задължителна. След промяната ОЗП ще се провежда по задължителните правила на обвързващия Правилника за дейността на ЕП, а ролята на необвързващия Кодекс ще бъде да осигурява общото ръководство и дава насоките при провеждането на МИП. Последните трябва да са в съответствие с Кодекса, но само доколкото той не е в противоречие с обвързващите правила на Правилника за дейността на ЕП или доколкото е целесъобразно да бъде следван в светлината на политическите съображения или времевите ограничения, като преценката се прави за всяко едно законодателно досие[47].

5.3.2. Решение за откриване на преговори

Новата правна уредба на чл. 70 ПДЕП трябваше да отговори на един задочен спор между противниците и привържениците на споразуменията на първо и второ четене, а именно как да се намери правилният баланс между въвеждането на висок праг в изискванията за започване на преговори и запазването на атрактивността на споразуменията за ранно приключване на ОЗП с оглед тяхната бързина и ефективност[48]. Беше възприето решението за започване на законодателни преговори преди приемането на доклад на първо четене да се взема поотделно за всяка конкретна законодателна процедура с мнозинство от членовете на компетентната парламентарна комисия (чл. 70, ал. 2 ПДЕП), като се имат предвид специфичните характеристики на всяко конкретно досие с оглед на критериите, посочени в Кодекса. Подобно решение обаче трябва да бъде и политически оправдано. Това решение трябва да определи мандата и състава на преговарящия от страна на ЕП екип. То е формалната предпоставка за започване на МИП в ОЗП. Поради своята важност подобни решения се съобщават на председателя на ЕП, който пък, от своя страна, редовно информира Председателския съвет на ЕП (чл. 70, ал. 1 infine ПДЕП).

5.3.3. Мандатът на преговарящия екип на ЕП

Централният елемент от решението за откриване на преговори е частта, в която се определя мандатът за преговори. Всичко, което не попада в рамките на мандата не е получило политическото одобрение на мнозинството и не може под никаква форма да бъде предмет на валидни преговори. Въпреки че определянето на границите на представителната власт на парламентарния преговарящ екип е съществено условие за валидност на целия преговорен процес[49], твърде строгото определяне в Правилника за дейността на ЕП на формата на този мандат би имало обратен ефект по отношение на гъвкавостта и ефективността. Затова беше възприето в реформата на чл. 70 мандатът да има различни форми. По правило той се състои от доклад, приет в комисия и внесен за последващо разглеждане в пленарно заседание (чл. 70, ал 2, § 2 ПДЕП). Освен като доклад се предвиди мандатът да може да се състои от пакет от изменения или набор от ясно определени цели, приоритети или насоки. В допълнение, компетентната комисия може да актуализира мандата в контекста на напредъка, постигнат в преговорите (чл. 70, ал 4, § 4 ПДЕП).

5.3.4. Съставът на преговарящия екип на ЕП

Решението, освен да създаде граници на представителна власт на преговарящия екип, трябва ясно да посочи и самия състав на екипа, като най-важното условие е той да бъде политически балансиран. Тъй като мандатът формално се одобрява от парламентарната комисия, която е водеща по даденото законодателно досие, преговарящият екип на ЕП трябва да бъде ръководен от лице, което безпристрастно представлява цялата комисия, а не от някой, който може да бъде възприет като представител на определена политическа група или пък на даден интерес. Поради това съображение в новия чл. 70 ПДЕП се възприе преговарящият екип да се ръководи от докладчика и да се председателства от председателя на компетентната комисия. Последният може да делегира това свое право на друг член на комисията. Освен това съставът му трябва да включва поне докладчиците в сянка от всяка политическа група (Чл. 70, ал 3 ПДЕП). Прави впечатление, че координаторите на политическите групи не бяха включени изрично в преговарящия екип. Въпреки това възприетото правило дава минимално валидния стандарт за състав на екипа, като по този начин оставя отворена вратата пред координаторите, ако те искат да участват в преговарящия екип. Това обаче не е честа практика.

5.3.5. Участие на парламентарната комисия в МИП

Повишаването на прозрачността и отчетността при воденето на МИП и сключването на споразумения на първо и второ четене е сред основните ценности на новата правна уредба. Ето защо парламентарната комисия в своята цялост заема вече институционализирана роля при воденето на МИП. Само тя в своята цялост и то с мнозинство от своите членове приема решение за откриване на преговори, което съдържа мандата и състава на преговарящия екип. Всеки документ, предназначен за обсъждане на заседание със Съвета или Комисията, се съставя под формата на документ, съдържащ съответните позиции на участващите институции и евентуалните компромисни решения, и се разпраща на преговарящия екип най-малко 48 часа, а в неотложни случаи – 24 часа, преди началото на всеки трилог. След всеки трилог преговарящият екип е задължен да докладва на следващото заседание на компетентната комисия, като документите, отразяващи резултатите от последния трилог, също следва да се представят на комисията (чл. 70, ал 4, § 1 и 2 ПДЕП). Ясно се вижда новата засилена роля, която има парламентарната комисия в цялостния процес. Въпреки това, поради силен политически натиск, новата правна уредба все пак закрепи един съществен недостатък, обоснован с изискването за ефективност. Въпреки че по правило докладът на преговарящия екип след всеки трилог трябва да се прави пред цялата комисия, съгласно чл. 70, ал 4, § 3 ПДЕП ако своевременното свикване на заседание на комисията е невъзможно, преговарящият екип докладва, по целесъобразност, на председателя, на докладчиците в сянка и на координаторите на комисията. Имайки предвид бързината, с която понякога се водят преговорите, спокойно може да се предположи, че изключението лесно ще се превърне в правило и само определените лица ще бъдат информирани за хода на преговорите. Тази възможност до известна степен помрачава новия по-демократичен и по-прозрачен подход при водене на МИП. Остават съмнения, че има възможност за занижен демократичен контрол върху дейността на преговарящия екип на ЕП. Прави впечатление нещо много интересно – информирани трябва да бъдат председателя, докладчиците в сянка и координаторите – на практика това може да бъде съставът на самия преговарящ екип, което създава абсурдната на пръв поглед ситуация преговарящият екип да докладва на самия себе си за изхода от трилозите, в които самият той е участвал.

5.3.6. Приключване на МИП

Ако преговорите между ЕП и Съвета доведат до сближаване на техните позиции до положение на компромис и излизане с общо предложение за текст на законодателен акт, то всеки участник в трилога уведомява своя “политически принципал”. За Съвета това ще е председателят на КОРЕПЕР и ресорният министър от ротационното Председателство на Съвета, а за Комисията това трябва да бъде ресорният Генерален директор и съответният комисар. В ЕП компетентната комисия се уведомява незабавно, ако се е стигнало до компромис. Договореният текст на законодателен акт й се представя за разглеждане и гласуване с просто „да” или „не”. Ако преговорите са били водени открито, комисията в своята цялост не би трябвало да има проблеми при одобряване на компромиса. Въпросът е какво би се случило, ако преговарящият екип е напуснал границите на своята представителна власт. Предполагам, че тогава комисията ще има пълното право да отхвърли постигнатия компромис. Това формално не би довело до приключване на процедурата, тъй като такава възможност не е предвидена. Поради липса на практика може само да се гадае какви ще бъдат последиците. Въпреки това не виждам пречка преговорите да продължат, като се вземе по-добре предвид мандатът, с който преговарящият екип на ЕП разполага и ако се налага, преди финалното гласуване на компромиса в комисията, да се поиска изменение на мандата за водене на преговори, като така се избегне бъдещо отхвърляне на приетия компромис.

Ако комисията одобри с гласуване договорения текст, последният се внася за разглеждане в пленарно заседание в подходяща форма, включително и като компромисни изменения. Той обаче може да бъде представен и като консолидиран текст, при условие, че в него ясно са обозначени измененията на разглежданото предложение за законодателен акт (чл. 70, ал. 5 ПДЕП). След като компромисът бъде одобрен от пленума, приетият текст ще се превърне в позицията на ЕП в рамките на някой от етапите на ОЗП.

Възможно е процедурата по водене на МИП да включва от страна на ЕП повече от една парламентарни комисии. В този случай съответно ще се прилагат правилата за процедура с асоциирани комисии (чл. 50 ПДЕП) и процедура на съвместни заседания на комисии (чл. 51 ПДЕП). В допълнение към тези правила, съгласно чл. 70, ал 6, § 2 ПДЕП, в случай на разногласие между заинтересованите комисии условията за започване на преговори и за провеждане на такива преговори се определят от председателя на Съвета на председателите на комисии в ЕП.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Договорът от Лисабон предвиди четири възможности за приемането на законодателен акт на Съюза в рамките на обикновената законодателна процедура. Четвъртата възможност е приемане на акта от Съвета и ЕП на трето четене (чл. 294, §13 ДФЕС). Третото четене е последният етап на ОЗП и в него като правило се приемат законодателни актове. Останалите три случая могат да бъдат определени като извънредни, като хипотези на ранно приключване на ОЗП. За да се стигне до приемане на законодателен акт преди трето четене обаче, трябва да е постигнато споразумение между съзаконодателите – споразумение на първо четене, ранно споразумение на второ четене или споразумение на второ четене. Някое от тези споразумения може да стане факт само като резултат от успешно проведени междуинституционални преговори. Те могат да бъде дефинирани като процес на сближаване на позициите на ЕП, Съвета и Комисията в рамките на обикновената законодателна процедура.

От влизането в сила на Договора от Лисабон все повече се засилва ролята на междуинституционалните преговори в рамките на обикновената законодателна процедура. Тяхното институционализиране под формата на трилози, както и опасенията от липса на прозрачност (а и легитимност) в дейността на делегациите на институциите налагат тяхното формализиране. Това се прави чрез приемането на различни актове, като основният акт, уреждащ правилата за водене на междуинституционални преговори, e Правилникът за дейността на ЕП. Вследствие на приемането на новата правна уредба, междуинституционалните преговори получават статут на „полуформални процедури”, които обаче си остават нерегламентирани в Учредителните договори.

Въпреки направените усилия за подобряване на правилата за водене на междуинституционални преговори, все още съществуват притеснения относно тяхната ефективността и откритост. Ясно е, че при действието на Договора от Лисабон споразуменията на първо и второ четене ще стават все по-атрактивни като средство за срочно приключване на обикновената законодателна процедура. Ясно е обаче също, че правилата, по които се водят междуинституционалните преговори могат още да бъдат усъвършенствани. Възможните разрешения на посочените проблеми са множество и различни. С оглед на цялостната концепция на обикновената законодателна процедура, е възможно да се помисли върху въвеждането на срокове за протичане на първо четене. Това ще въведе по-голям ред в процедурата, ще съкрати времето за вземане на решение и ще дисциплинира участниците в междуинституционалните преговори, като направи техните резултати по-приемливи. Добра възможност за повишаване на ефективността на работата на трилозите без да се накърнява тяхната публичност е добавянето на четвърто председателство на Съвета– към съществуващата тройка – с цел по-добра приемственост в работата на Съвета и непрекъснатост на процеса на водени на преговори. В тази връзка може още да се спомене възможността за създаване на фигурата на основен преговарящ от страна на Съвета или нещо като докладчик на Съвета – фигура симетрична на докладчика на Европейския парламент. По този начин ще има ясно представителство и отговорност на Съвета в хода на законодателната процедура и в частност на междуинституционалните преговори. Не на последно място е добре да се обмисли възможността за въвеждането на публичен регистър (най-удачно с електронен достъп) на всички текущи законодателни процедури и междуинституционални преговори, както и междинните резултати от тях. По този начин прозрачността на работата ще се повиши, а с нея и легитимността на взетите решения.

 

***

Link to the summary in English language:  THE NEW RULES GOVERNING THE INTERINSTITUTIONAL NEGOTIATIONS IN THE ORDINARY LEGISLATIVE PROCEDURE UNDER THE TREATY OF LISBON

***

 

[1]Докторант на самостоятелна подготовка по Право на ЕС в Софийския университет „Св. Климент Охридски“.

[2]ОЗП изследвам подробно в дисертационния си труд „Основната процедура за осъществяване на нормотворческата компетентност на Европейския съюз след Договора от Лисабон”, депозиран в Катедрата по международно право и международни отношения на Юридическия факултет на Софийския университет „Св. Климент Охридски”.

[3] Въведена с Договора от Лисабон – чл. 294.

[4]Неспазването на установената процедура се определя като съществено процесуално нарушение по чл. 263, §2 ДФЕС и е основание за отмяна на приетия акт. Вж. повече у Попова, Ж. Право на Европейския съюз. С., Изд. „Сиела”, 2011, с. 483.

[5] Чл. 71 Правилника за дейността на ЕП (ПДЕП), Седми парламентарен мандат (2009-2014).

[6] За ЕП според чл. 180 ПДЕП.

[7] Чл. 14 Съвместна декларация на ЕП, Съвета и Комисията относно практическите условия и ред за процедурата на съвместно вземане на решение (Съвместната декларация), ОВ С 145, 30.06.2007 г., с. 5.

[8]По данни на Legislative Observatory.

[9] Това е термин, който назовава проекта на законодателен акт във вид на позицията на Съвета на първо четене, която отчита елементи от позицията на ЕП (По смисъла на чл. 294, § 7, „а” ДФЕС).

[10]Activity Report 1 May-13 July 2009 of the Delegations to the Conciliation Committee, CM\787539EN.doc, (PE 427.162v01-00), с. 12.

[11] В съответствие с изискванията на чл. 74 ПДЕП.

[12] PE427.162v01-00.

[13] Corbett, R. Jacobs, F. and Shackleton, M. The European Parliament (8th Edition). London, John Harper Publishing, 2011, с. 240.

[14] В последните месеци от работата на ЕП, в които са се разглеждали законодателни досиета (март и април 2004 г.), са били приети около 80 споразумения на първо и на второ четене. (Corbett, R. Jacobs, F. and Shackleton, M. The European Parliament (8th Edition). London, John Harper Publishing, 2011, с. 241).

[15] European Parliament, Concilliation and Co-decision, A guide to how Parliament Co-legislates (DV/547830EN.doc, 2004) 7.

[16] PE427.162v01-00, http://ec.europa.eu/codecision/statistics/index_en.htm

[17]http://ec.europa.eu/codecision/institutional/analysis/codecision_stat_en

[18] Продължителността се изчислява от датата на приемане от ЕК до публикуването на акта в Официален вестник на ЕС.

[19] Полезна информация в тази насока дава изследването на Dimiter Toshkov and Anne Rasmussen (2012): ‘Time to Decide: The effect of early agreements on legislative duration in the EU’, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 16, Article 11 http://eiop.or.at/eiop/texte/2012-011a.htm.

[20]Shackleton, M. and Raunio, T. (2003) ‘Co-decision since Amsterdam: a laboratory for institutional innovation and change’, Journal of European Public Policy 10(2): 171-187.

[21]Statewatch Viewpoint, September 2007, “Secret trilogues and the democratic deficit” (http://www.statewatch.org/analyses/no-64-secret-trilogues.pdf). See also and http://euobserver.com, 06.02.2008 “MEPs fear lack of transparency in quick EU law-making”.

[22] Подробен анализ върху общата продължителност на законодателните процедури вж. у Kluver, H. and Sagarzazu, I. (2011) ‘Ideological congruency and duration of policy-making: The effect of partisanship across EU institutions’, paper prepared for presentation at the 1st Annual General Conference of the European Political Science Association, Dublin, 16-18 June 2011 и у König, T. (2008) ‘Analysing the Process of EU Legislative Decision-Making: To Make a Long Story Short’, European Union Politics 9(1); 145-65.

[23] Времето за първо четене при постигнато споразумение на първо четене е с около 46% повече от времето за първо четене, ако е постигнато споразумение на второ или на трето четене (по данни на LegislativeObservatory).

[24] Подробно за същността на трилозите вж. в статията ми “Същност и организационни аспекти в дейността на тристранните срещи между ЕК, Европарламента и Съвета на министрите като съществен елемент от обикновената законодателна процедура след Договора от Лисабон” в сп. “Общество и право”, бр. 7, 2013 г.

[25] Думата „трилог” се използва в българския превод на ПДЕП и в приложенията към него. В превода на някои документи се среща и неговата замяна с българското „тристранни процедури”.

[26]Shackleton, M. and Raunio, T. (2003) ‘Co-decision since Amsterdam: a laboratory for institutional innovation and change’, Journal of European Public Policy 10(2): 171, 177-179.

[27] Трилогът е тристранна среща. Може да се приеме и с термина трилог да се обозначава и самата процедура по водене на МИП. Изпразнено от каквото и да е съдържание обаче е разбирането за трилог като самото споразумение. Това схващане не е подкрепено нито от практиката, нито от нормативната уредба. Въпреки това, вж. така у Toshkov, D. and Rasmussen, A. (2012): ‘Time to Decide: The effect of early agreements on legislative duration in the EU’, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 16, Article 11 http://eiop.or.at/eiop/texte/2012-011a.htm.

[28] Основната цел на МИП е, разбира се, приемането на акт на Съюза като краен продукт от ОЗП.

[29]Curtin, D.‘The Council of Ministers: The Missing Link?’ in L Verhey, P Kiiver, and S Loeffen (eds), Political Accountability and Euroepan Integration (Europa Law Publishing, 2009) ch 12.

[30]По данни на Legislative Observatory.

[31] Пак там по аргумент от изр. първо на чл. 25.

[32] Corbett, R. Jacobs, F. and Shackleton, M. The European Parliament (8th Edition). London, John Harper Publishing, 2011, с. 241.

[33]T Bunyan, ‘Abolish 1st and 2nd Reading Secret Deals – Bring back Democracy “Warts and All”’, www.statewatch.org/analyses/no-84-ep-first-reading-deals.pdf. Според автора споразуменията на първо и второ четене са „сделки”, които се правят тайно без документация и без пълноценен диалог между институциите.

[34] ОВ С 321/1, 31.12.2003 г.

[35] Одобрен от Председателския съвет (ПСв) на ЕП на 18 септември 2008 г.

[36] Докладът Corbett от май 2009 г.

[37] ОВ L 304, 20.11.2010 г., стр. 47.

[38]Corbett, R. Jacobs, F. and Shackleton, M. The European Parliament (8th Edition). London, John Harper Publishing, 2011, с.242.

[39] Абревиатурата идва от наименованието на комисията на френски език „Affairesconstitutionnelles”.

[40] РЕ473.959v04-00.

[41] Резултатът от окончателното гласуване на проектодоклада е 33 „за”. Гласували „против” и въздържали се няма.

[42]Чл. 10 ДЕС.

[43]Чл. 15, § 1 ДФЕС.

[44]Obholzer, L. Reh, C. How to Negotiate under Co-decision in the EU. Reforming Trilogues and First-reading Agreements. CEPS, 2012, www.ceps.eu.

[45]РЕ473.959v04-00.

[46] Corbett, R. Jacobs, F. and Shackleton, M. The European Parliament (8th Edition). London, John Harper Publishing, 2011, с. 242.

[47]РЕ473.959v04-00.

[48]Obholzer, L. Reh, C. How to Negotiate under Co-decision in the EU. Reforming Trilogues and First-reading Agreements. CEPS, 2012, www.ceps.eu.

[49] Това е така, тъй като договорки, сключени извън мандата, няма да бъдат политически възприети от ЕП и това може да доведе до провал на цялата законодателна процедура, а не само до възможността за нейното ранно приключване.