Заключение на генерален адвокат Kokott от 20 септември 2012 г. по дело С-394/11, Белов
Дело С-394/11, Белов, е образувано по преюдициално запитване на българската Комисия за защита от дискриминация (наричана по-нататък „КЗД“) по повод на спор, породен от наложената практика в два квартала на гр. Монтана електромерите да се поставят на електрически стълбове на височина 7 м, докато на други места са поставени на достъпна за потребителите височина до 1,70 м. В споменатите квартали живеят главно хора от ромската общност, поради което се поставя въпросът дали описаната практика съставлява дискриминация, основана на етнически произход.
На въпрос отговаря генералният адвокат Kokott в заключението си от 20 септември 2012 г., което няма задължителен характер. Очаква се Съдът на ЕС да се произнесе с решение в рамките на няколко месеца.
Преди да разгледа поставените въпроси по същество, генералният адвокат Kokott изследва въпроса дали КЗД представлява “юрисдикция” по смисъла на чл. 267 ДФЕС и следователно дали е компетентна да отправя преюдициални запитвания до Съда на ЕС. В тази връзка генералният адвокат Kokott припомня постоянната практика на Съда, според която въпросът за компетентността да се отправят преюдициални запитвания е уреден единствено от правото на Съюза. В това отношение, за да се прецени дали запитващият орган притежава качеството на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, се взема предвид съвкупност от обстоятелства, а именно дали органът е законоустановен, дали е постояннодействащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството пред него е състезателно, дали прилага правни норми и дали е независим. Освен това националните юрисдикции могат да сезират Съда, само ако пред тях има висящ правен спор и ако трябва да се произнесат в производство, което следва да приключи с постановяване на решение с правораздавателен характер. Според генералния адвокат Kokott, в случая е безспорно, че КЗД е законоустановен и постояннодействащ орган, който прилага правни норми и че производството е състезателно. За сметка на това в настоящия случай е налице спор относно независимостта на КЗД, задължителността на нейната юрисдикция и правораздавателния характер на постановените от нея решения.
Относно независимостта на КЗД, генералният адвокат Kokott приема, че от функционална гледна точка съществува ясно разграничение между решаващия орган на КЗД и подчинената му административна структура, тъй като предоставянето на правна помощ на лицата, които твърдят, че са жертви на дискриминация, което е една от функциите на КЗД като държавен орган, се осъществява от администрацията, а не от самите членове на Комисията. Освен това, на жертвите на дискриминация се предоставят консултации и помощ само извън рамките на висящи производства. Обстоятелството, че КЗД е създадена като орган за насърчаване на равното третиране, само по себе си не е основание да се приеме, че тя автоматично е на страната на жертвите и поради това е пристрастен орган. На тези основания генералният адвокат Kokott стига до извода, че КЗД е “в достатъчна степен независима”, за да може да се счита за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС.
Относно правораздавателния характер на постановените от КЗД решения, генералният адвокат Kokott отбелязва, че в случая КЗД сезира Съда в рамките на производство, образувано по искане на лице, което твърди, че е жертва на дискриминация. Следователно обстоятелството, че КЗД може да образува производство и служебно, е ирелевантно, доколкото в настоящия случай производството не е образувано по нейна инициатива. По-нататък, генералният адвокат Kokott се спира на обстоятелството, че КЗД не може да се произнася по съответната жалба, когато дело по същия спор вече е висящо пред български граждански съд (чл. 52, ал. 2 от ЗЗДискр). Това, според нея, обаче е само последица от общия процесуалноправен принцип за висящия процес, а именно че е забранено да се води съдебно производство в случаите, когато има висящо дело по същия спор пред друг съд. Обстоятелството, че подобно правило е приложимо и към КЗД, подкрепя тезата за нейното качество на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС. В тази връзка генералният адвокат Kokott не намира основание да приеме, поне според представената на Съда информация, че е възможно КЗД да загуби компетентността си вследствие на образувано в по-късен момент гражданско производство, тоест че е възможно висящият процес пред КЗД да има „по-малка стойност“ от висящия процес пред гражданските съдилища. Поради това при липсата на данни за противното следва да се приеме, че правилото за висящ процес винаги се прилага еднакво, независимо дали в конкретния случай първо е сезиран български граждански съд, или КЗД.
По отношение на задължителния характер на юрисдикцията на КЗД, генералният адвокат Kokott счита, че определящо значение има единствено обстоятелството дали решенията на КЗД по жалби обвързват страните, а не това дали засегнатото лице има право на избор дали вместо към КЗД да не се обърне към граждански съд (чл. 71 от ЗЗДискр.).
Въз основа на горните доводи, генералният адвокат Kokott предлага на Съда да приеме, че КЗД е юрисдикция по смисъла на чл. 267 ДФЕС.
По същество, генералният адвокат първо се спира на въпроса дали член 3, параграф 1, буква з) от Директива 2000/43, който се отнася до достъпа до и доставката на стоки и услуги, които са на разположение на обществеността, намира приложение в случая, доколкото между страните се спори дали в обхвата на тази разпоредба освен доставката на електроенергия попада и доставката на електромери. На този въпрос генералният адвокат отговаря положително, тъй като електромерите фактически са част от общите условия, при които в настоящия случай потребителите се снабдяват с електроенергия. Според нея, съставните елементи на тази услуга не могат да се разглеждат отделно. В тази връзка тя отхвърля довода, че електромерите се използват безплатно, докато Директивата се отнася само до възмездните услуги, тъй като във всички случаи доставката на електроенергия като основен предмет на договора се извършва срещу възнаграждение и следва да се приеме, че разходите за електромерите се съдържат в цената на електроенергията.
На следващо място, генералният адвокат разглежда въпроса за съвместимостта с Директива 2000/43 на § 1, т. 7 от Допълнителните разпоредби на ЗЗДискр., според който по-малко благоприятно третиране е налице само ако пряко или косвено са засегнати установени в закон права или интереси. След като излага определенията за пряка и непряка дискриминация, съдържащи се в Директивата, тя стига до извода, че и двете форми на дискриминация не предполагат да е налице засягане на установени в закон права или интереси. Всъщност от значение е само да е налице по-малко благоприятно третиране или поставяне в неблагоприятно положение, независимо какво засяга този тип отношение, дали засяга права или интереси и ако да — какви права и интереси. Установяването на допълнителни предпоставки, които не са предвидени в Директива 2000/43, не би било съвместимо с целта на законодателя на Съюза да осигури високо равнище на защита. При все това, генералният адвокат припомня, че въпреки установеното противоречие на ЗЗдискр. с Директива 2000/43, г‑н Белов не може да черпи пряко права от тази Директива спрямо предприятията „ЧЕЗ Електро“ и „ЧЕЗ Разпределение“, тъй като директивите не могат сами по себе си да пораждат задължения за частноправните субекти и следователно не е възможно позоваване на самата директива срещу частноправен субект. Въпреки това, принципът на недопускане на дискриминация, основана на расов признак или етнически произход, следва да се възприема, според генералния адвокат, като общ принцип на правото на ЕС, който е закрепен в член 21 от Хартата на основните права и първичното право, а в Директива 2000/43 само е конкретизиран. В подобна ситуация следва да се оставят без приложение националните правни разпоредби, които противоречат на признатия като основно право принцип на недопускане на дискриминация.
По-нататък, генералният адвокат Kokott се спира на въпроса, свързан с тежестта на доказване в антидискриминационното правораздаване. По-конкретно, КЗД иска да се установи до каква степен е необходимо установените факти да позволяват да се направи „извод“ за наличието на дискриминация и достатъчна ли е и само презумпция за наличие на дискриминация. В това отношение генералният адвокат отбелязва, че всички сравнени от нея текстове на различните езици на разпоредбата на член 8, параграф 1 от Директива 2000/43 изискват само „презумпция“ за наличието на дискриминация, а не сигурен „извод“ за такава. Освен това в становището си Европейската комисия посочва, че дори от текста на Директива 2000/43 на български език не произтича изискване за висока степен на сигурност, тъй като и на този език разпоредбата изисква само факти, „от които може да бъде заключено“, че е налице дискриминация. Всяко друго, по-ограничително тълкуване на член 8, параграф 1 от Директива 2000/43 би застрашило полезното му действие и практически би изпразнило от съдържание разпоредбата относно обръщането на тежестта на доказване. Този извод се потвърждава, според генералния адвокат, и от факта, че правилото за обръщането на тежестта на доказване е въведено именно с цел да се избегнат такива затруднения и да се подобри положението на потенциалната жертва на дискриминация.
Що се отнася до въпроса дали в случая е налице пряка или непряка дискриминация, генералният адвокат Kokott посочва, че начинът на поставяне на електромерите в двата ромски квартала не е бил избран поради етническия произход на живущите в тези квартали на града, а поради факта, че потребителите живеят в тези квартали. Следователно липсват основания да се приеме, че е налице пряка дискриминация, основана на етнически произход (член 2, параграф 2, буква а) от Директива 2000/43). Факт е обаче, че в двата споменати квартала на града живеят главно хора от ромската общност. Следователно разглежданата практика може особено да засегне лицата с такъв етнически произход и да ги постави в особено неблагоприятно положение, тъй като все пак за тях е практически невъзможно или най-малкото прекалено трудно да осъществяват визуален контрол над своите електромери. При тези обстоятелства трябва да се приеме, че съществува primafacieслучай на непряка дискриминация, основана на етнически произход (член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2000/43).
За разлика от пряката дискриминация, основана на расов признак или етнически произход, която по принцип не може да бъде оправдана, във връзка с непряката дискриминация член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2000/43 предвижда, че съответната разпоредба, критерий или практика са допустими, ако са обективно оправдани от законната си цел и средствата за постигане на тази цел са подходящи и необходими. Що се отнася, на първо място, до наличието на законна цел, генералният адвокат отбелязва, че въпросната мярка по монтиране на електромерите на височина от 7 м е взета поради множество неплатени сметки за електроенергия и в отговор на множество незаконни посегателства над електроенергийната инфраструктура, както и манипулиране и неправомерно отклоняване на електричество в посочените квартали на града. Целта на мярката следователно е да предотврати по-нататъшните измами и злоупотреби, както и да допринесе за гарантиране на качеството на електроснабдяването на приемливи цени в интерес на всички потребители, което представлява законна цел по смисъла на директивата.
На второ място, що се отнася до “подходящия“ характер на мярката, по смисъла на член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2000/43, такъв характер има мярка, която е в състояние да осигури постигането на преследваната законна цел, което в настоящия случай означава мярката да може действително да предотврати измамите и злоупотребите и да допринесе за гарантирането на качеството на електроснабдяването. Според генералния адвокат тази мярка е подходяща, тъй като допринася за чувствителното намаляване на броя на незаконните посегателства над електроснабдителната инфраструктура.
Трето, генералният адвокат се спира на въпроса дали тази мярка е необходима, т.е. дали преследваната законна цел не би могла да бъде постигната с по-малко ограничително и също толкова подходящо средство. Според КЗД, такава по-малко ограничителна мярка представлява, първо, възможността за поставяне на електромерите на нормална височина и охраняването им от незаконни посегателства чрез специална техника; и второ, търсенето на отговорност от съответните лица за претърпените вреди. Според генералния адвокат обаче, нито една от тези мерки не е подходящо средство за постигане на преследваната законна цел. Така, охраняването на електромерите със специална техника би наложило значителни допълнителни разходи за съответните предприятия, които обикновено впоследствие се разпределят между всички потребители на електроенергия. Във връзка с възможността за търсене на отговорност от съответните лица за претърпените вреди, генералният адвокат отбелязва, че предприемането на последващи действия срещу нарушителите често е свързано със значителна несигурност и с разходи, което се дължи, от една страна, на трудностите при доказването и от друга страна, на очакваното отлагане на решението във времето и на неефективността на компетентните органи и на предвидените процедури. При това положение, генералният адвокат Kokott стига до извода, че най-малкото е съмнително дали „ЧЕЗ Електро“ и „ЧЕЗ Разпределение“ имат финансово приемлива възможност да използват други, също толкова подходящи средства, които да имат по-малко неблагоприятни последици за населението в съответните квартали на града.
Накрая, ако взетите мерки се окажат подходящи и необходими за постигането на преследваните законни цели, остава да се провери дали те не са прекомерно увреждащи за жителите на съответните квартали на града. В тази връзка генералният адвокат отбелязва, че поставянето на електромерите на височина от 7 м е сравнително драстична мярка, от която са засегнати общо всички жители на разглежданите квартали на града, включително тези, които не са извършвали незаконни посегателства над електроснабдителната инфраструктура и нямат натрупани просрочени плащания. Поради това би могло да се създаде впечатлението, че всички или поне мнозинството от жителите на съответните квартали са замесени в измами, манипулации или други нарушения във връзка с електроснабдяването, което в крайна сметка може да доведе до стигматизиране на населението на тези райони. Въпреки че по индивидуална заявка може да се осигури възможност за визуален контрол посредством безплатно предоставена вишка, тази възможност не позволява редовно да се проверяват показанията на измервателните си уреди. В тази връзка генералният адвокат посочва, че КЗД ще трябва да провери дали предложението на „ЧЕЗ Електро“ и „ЧЕЗ Разпределение“ да предоставят по желание на потребителите контролен електромер в домакинствата им срещу заплащане, може да представлява справедлива компенсация за недостъпността на поставените на височина от 7 м редовни електромери и допълва, че правото на ЕС не предвижда задължение на държавите членки да предоставят на всеки потребител безплатен електромер. В крайна сметка, според генералния адвокат, задача на КЗД е внимателно да прецени, като вземе предвид всички обстоятелства по настоящия случай, дали, от една страна, съществува опасност от стигматизирането на дадена етническа група в съответните два квартала на града и от друга страна, дали са отчетени надлежно интересите на засегнатите потребители на електроенергия.
Редакционна колегия