Решение на Съда на ЕС по дело C-285/12, Diakité
Момчил Миланов[1]
Въведение
В решението по делото C-285/12, Diakité, Съдът на Европейския съюз отговаря на преюдициално запитване, отправено от белгийския Conseil d’Etat относно тълкуването понятието за „въоръжен вътрешен конфликт” по смисъла на международното хуманитарно право (МХП) при прилагането на директива 2004/83/ЕО[2] (наричана още „директива за квалификациите”). Този инструмент, който е част от общата европейска политика за убежище, дава възможност за получаване на статут на субсидиарна закрила на лица, които не отговарят на условията за бежански статут, но, за които има основание да се смята, че при евентуалното им репатриране биха станали жертва на тежки посегателства. Условията за получаването на субсидиарна защита са дефинирани в директивата, но конкретното им тълкуване и прилагане от компетентните органи биха могли да бъдат конкретизирани единствено чрез практиката на националните съдилища и Съда в Люксембург. Съдът възприема изрично или мълчаливо голяма част от заключенията на Генералния адвокат (ГА) Mengozzi, основаващи се на подробен сравнителен анализ на релевантните международно правни инструменти и предходна практика на Съда, за да подчертае важността на самостоятелното тълкуване на понятието за вътрешен въоръжен конфликт в контекста на общото европейско пространство на свобода сигурност и правосъдие.
Факти и обстоятелства
През февруари 2008 г. г-н Diakité подава молба за убежище в Белгия като се позовава на
репресия и актове на насилие, които претърпял в Гвинея поради участието си в демонстрации и протестни движения срещу управляващата власт. Два месеца по-късно той получава отказ от белгийските власти за признаване на статута на бежанец и субсидиарна закрила. В него се констатира липсата на достоверност на изложените факти и на основателността на опасението и реалната опасност от тежки посегателства срещу живота или личността на молителя. Втората молба на г-н Diakité отново е отхвърлена с мотива, че към момента на подаването й в Гвинея не съществува ситуация на безогледно насилие или на въоръжен конфликт. Делото стига до Conseil d’Etat, пред който г-н Diakité твърди, че отказът на властите да му предоставят убежище или субсидиарна закрила противоречи на чл. 15, б. „в“ от директивата за квалификациите, във връзка с чл.2, б. „д“ от нея. По-специално, г-н Diakité оспорва мотивите на отказа, според които „следва да се възприеме „определението [за въоръжен конфликт], изведено от Международния наказателен трибунал за бивша Югославия по делото Tadić“[3], в което трибуналът приема, че въоръжен вътрешен конфликт съществува „винаги, когато бива употребена въоръжена сила между държави или съществува продължително въоръжено насилие между правителствени власти и организирани въоръжени групи или между такива групи в една държава”. Г-н Diakité изтъква, че това определение е прекалено ограничително и в случая е необходимо да бъде приложено едно самостоятелно и по-широко схващане на понятието „въоръжен вътрешен конфликт“.
При тези обстоятелства Conseil d’État решава да се обърне към Съда на Европейския съюз с въпрос дали разпоредбата на член 15, б. „в“ от директивата за квалификациите трябва да се тълкува в смисъл, че предоставя закрила само при положение на „въоръжен вътрешен конфликт“, по смисъла на международното хуманитарно право и по-специално във връзка с член 3 от четирите Женевски конвенции, така, както е възприето в решението на Международния трибунал за бивша Югославия по делото Tadić,[4] или обратно, дали това понятие трябва се тълкува самостоятелно и независимо от горепосочения член 3 от четирите Женевски конвенции, като в този случай Съдът е помолен уточни критериите за преценка за наличието на „въоръжен вътрешен конфликт“.
Правни инструменти
- Международно право
Решението по настоящото дело е тясно свързано с въпроса за възприемането в правото на ЕС на международноправни норми и по-конкретно за необходимостта от самостоятелното тълкуване на понятието за въоръжен вътрешен конфликт от Съда в Люксембург. В заключението си, Генералният адвокат детайлно припомня дългия процес, съпътстващ формирането на МХП като основно обръща внимание на създаването на четирите Женевски конвенции от 12 август 1949 г.[5] и най-вече на общия за тях член 3, който разширява приложното поле на конвенциите, за да обхванат и „случаи на въоръжен конфликт, който не е с международен характер и възниква на територията на някоя от високодоговарящите страни”. Тази разпоредба не съдържа определение за „въоръжен вътрешен конфликт” и не посочва определени ситуации, които са квалифицирани като „въоръжен вътрешен конфликт“. Вторият Допълнителен протокол от 1977 г.[6] развива и допълва Женевските конвенции, без да изменя условията за прилагането им. Член 1 предвижда, че приложното поле rationae materiae е ограничено до въоръжени конфликти, които не влизат в приложното поле на Допълнителен протокол I, т.е. понятието за въоръжен вътрешен конфликт е дефинирано по отрицателен начин
- Правото на ЕС
Директива 2004/83/СЕ[7] представлява първа стъпка в процеса на хармонизиране на политиката на Съюза за предоставянето на убежище. Крайната цел е създаването на общ европейски режим като част от пространството на свобода, сигурност и правосъдие. В основата на системата стоят международноправни инструменти, а именно Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. за статута на бежанците, допълнена от Нюйоркския протокол от 31 януари 1967 г. Това е базата, която ЕС цели да надстрои чрез хармонизиране на вече съществуващите национални системи, гарантиране на прилагането от държавите-членки на общи критерии за определяне на лицата, които биха могли да се ползват от международна закрила и гарантирането на минимално равнище на предимства за тези лица във всички държави-членки (съображение 6). Заключенията от Тампере (съображение 5) уточняват също така, че нормите относно бежанския статут трябва да бъдат допълнени и с мерки за субсидиарни форми на закрила, които да допълнят системата, предвидена от Женевската конвенция (съображение 24), и да предложат сходен статут на всяко лице, което се нуждае от такава закрила.
Коментираното решение се фокусира върху две разпоредби от директивата. Член 2, б. „д“ определя лицата, които могат да получат субсидиарна закрила. Това е всеки гражданин на трета страна или всяко лице без гражданство, което не отговаря на условията за бежанец, но за което има сериозни и потвърдени основания да се смята, че ако бъде изпратено обратно в страната си на произход, или в случай на лице без гражданство — в страната на обичайното си пребиваване, би било изложено на реална опасност от тежки посегателства, определени в член 15. Тежките посегателства биват три вида 1) смъртно наказание или екзекуцията, 2) изтезанието или нечовешкото или унизителното отнасяне или наказание, наложени на молител в страната му на произход, и 3) тежки и лични заплахи срещу живота или личността на цивилно лице поради безогледно насилие в случай на въоръжен вътрешен или международен конфликт. От значение за настоящото решение е само третия вид посегателства.
Заключение на Генералния адвокат
І. Самостоятелното тълкуване на понятието за „въоръжен вътрешен конфликт” в правото на ЕС
Още в началото на своето изложение ГА подчертава (и това е нишката, която минава през целия му анализ), че семантичната близост между понятията „въоръжен вътрешен конфликт“, „въоръжен конфликт, който няма международен характер“ и „конфликт без международен характер“, използвани съответно в чл. 15, б. „в“ от директивата, член 3 от Женевските конвенции и Протокол II от 1977 г, сама по себе си не е достатъчно основание, за да се смята, че тези понятия автоматично трябва да получат еднакво тълкуване[8]. Той припомня, че по повод тълкуването на разпоредби от същата директива Съдът вече е изразявал резервите си към всеки механизъм, който внася в рамките й понятия или определения, приети в различен контекст, макар и произтичащи от правото на Съюза.[9] Според ГА с още по-голяма сила трябва да се приемат тези резерви в настоящото дело, тъй като понятието за „въоръжен конфликт” не само е от различна област, но и от различен правен ред – този на международното хуманитарно право.[10]
Той припомня, че член 3, параграф 5 ДЕС предвижда, че ЕС следва да допринася за за стриктното спазване и за развитието на международното право като стига до извода, че правомощията на Съюза трябва да се упражняват при спазване на международното право. Актове, приети по силата на тези правомощия, трябва да бъдат тълкувани съобразно съответните правила на международното право[11] като въплъщение на принципа на съответстващо тълкуване. Според ГА той е задължителен за Съда при анализа на взаимовръзките между международното право и правото на ЕС.[12] Прилагането на този принцип не зависи от това дали актът на институциите съдържа изрична препратка към международния инструмент.[13] ГА внася две уточнения. Първо, задължението за съответстващо тълкуване принципно се налага единствено по отношение на международните задължения, обвързващи Съюза. В настоящия случай, въпреки че ЕС не е страна по Женевските конвенции и Втория допълнителен протокол, тези инструменти са ратифицирани от всички държави-членки и в голямата си част съдържат принципи, придобили статут на международен обичай, „които не подлежат на дерогиране“, цитирайки консултативното становище на Международния съд от 1996 г. [14] За ГА тази констатация е достатъчна, за да задължи институциите в спазването на тези принципи и най-вече, Съдът в Люксембург да тълкува правото на ЕС в съответствие с тези принципи. Според ГА, съответствието между правото на ЕС и международното право би могло да се наложи единствено чрез херменевтична съгласуваност между отделните актове[15]. В конкретния случай под този израз би могло да се разбира тълкувателна техника, която чрез сравнителен анализ на предмета, функциите, целите и средствата на МХП и механизма на субсидиарна закрила в директивата, цели да докаже липсата на необходимост от възприемането на значението на понятието за „въоръжен вътрешен конфликт”, т.е. нуждата от самостоятелно тълкуване.
ГА започва сравнителния анализ като припомня същото консултативното становище на Международния Съд, което характеризира МХП като „сложна [и единна] система”[16], състояща се от два корпуса от норми, „Хагско” и „Женевско” право“, които имат крайна обща цел – ограничаване на методите за водене на война и осигуряване на защита на определени категории лица и имущества.[17] Въпреки че първоначалната рамка на участниците в дипломатическата конференция през 1949 г. е конвенциите да се прилагат единствено към международни конфликти, но в последствие приложното им поле бива разширено чрез член 3.
По смисъла на член 1 от Протокол ІІ от 1977 г. и член 3 от Женевските конвенции, „въоръжен конфликт без международен характер” може да има, ако са налице две условия: известна степен на интензивност на конфликта и известна степен на организираност на участниците в сраженията.[18] По отношение на първото условие, ГА се позовава на становище на Международния Комитет на Червения Кръст от 2008 г. и на практиката на Международния трибунал за бивша Югославия, и изброява неизчерпателно индикатори, които съдът би могъл да използва, за да определи интензивността на конфликта. Между тях са колективният характер на конфликта; средствата, прилагани от правителството за възстановяване на реда; фактът, че то е принудено да прибегне до военна сила срещу въстаналите[19]; продължителността на конфликта, честотата и интензивността на насилието, обхватът на съответната географска зона, естеството на използваните оръжия, значимостта на разположените сили и типът на използваната стратегия, доброволните или насилствените разселвания на цивилното население, контролът над територията от страна на участващите въоръжени групировки, положението на несигурност, броят на жертвите и естеството на щетите[20]. Колкото до условието за организираност на участниците в конфликта, то се счита за изпълнено по отношение на правителствените въоръжени сили. По отношение на другите въоръжени сили изискванията се различават в различните международни инструменти. Протокол ІІ изисква особено високо ниво на организираност и въвежда условие за контрол над част от територията. Според член 3 от конвенциите е достатъчно страните в конфликта да разполагат с „известна командна структура“ и да имат капацитета да водят продължителни военни операции. В тази връзка ГА споменава и решението на Международния трибунал за бивша Югославия по делото Tadić, върху което основава и решението си Conseil du contentieux des étrangers по настоящото дело. Фактът, че този трети времеви критерий присъства като условие и в статута на Международния наказателен съд, не означава автоматично да се възприеме правилността на прилагането му извън специфичния контекст, в който функционират международните наказателни трибунали. Напротив, ГА смята, че съществуването на критерия за продължителност на сблъсъците служи единствено, за да се установи връзка между МХП и международното наказателно право, целяща да обуслови наказателната отговорност на извършителите на престъпления срещу МХП .
На следващо място ГА се заема да посочи конкретните функции на определението за въоръжен вътрешен конфликт. Първата е да определи приложното поле на МХП, за да бъде осигурена обективна защита на жертвите на тези конфликти, която не зависи от произволното решение на другата страна в конфликта. Втората му функция е да определи правния режим, приложим към съответния конфликт (вътрешен или международен, а в случай че е вътрешен, съответно приложимостта на Протокол ІІ или на член 3 от конвенциите). Третата е свързана с наказателната отговорност, като последица от извършването на престъпления срещу МХП. Гореизложените съображения, позволяват на ГА да заключи, че това определение отговаря на специфични цели и функции за МХП, които не са присъщи на механизма за субсидиарна закрила в правото на ЕС.
След това ГА пристъпва към анализа на предмета, целите и средствата на механизма за субсидиарна закрила. Този режим има за цел да допълни правилата за статута на бежанци в случаите, когато статутът на бежанец не може да бъде даден, но е налице нуждата от международна закрила.[21] Т.е. мерките във връзка с тази закрила трябва да бъдат считани като допълнителни към основния режим на бежанска закрила. ГА заключва, че съвкупността от инструментите на европейско ниво представлява стройна система, „стремяща се към завършеност”, способна да покрие всяка възможна ситуация, в която гражданин на трета страна или лице без гражданство, което не може да получи закрила в своята страна, иска международна закрила на територията на ЕС. В рамките на тази нормативна система, механизмът на субсидиарна закрила цели да защити всяко лице, което не може да получи статут на бежанец, но което, в случай на връщане в съответната страна на произход, би било изложено на реален риск от тежки посегателства. Подготвителните работи на директивата сочат, че между категориите, които попадат в приложното й поле, винаги е присъствала и групата лица, която не може да се завърне в родната си страна „поради положението на всеобщо насилие и царяща несигурност”.[22] Сравнението с МХП ясно показва, че докато хуманитарното право цели главно да намали въздействието на въоръжените конфликти върху засегнатото население и се обръща основно към държавата или държавите, които директно участват в конфликта, субсидиарната закрила е форма на „заместваща закрила”, която бива отдавана от трета страна в конфликта, когато не съществува никаква друга реалистична възможност молителят да бъде защитен от своята страна на произход.[23] ГА припомня и пряката връзка между МХП и международното наказателно право, която от своя страна е чужда на механизма за субсидиарна закрила.
ГА заключва, че между понятието за въоръжен вътрешен конфликт в МХП и в директивата не съществува никаква „херменевтична съгласуваност”, която да обоснове тълкуването на това понятие по смисъла и в съответствие с МХП. Следователно то трябва да получи самостоятелно тълкувание. В подкрепа на това твърдение ГА се позовава и на решението на Съда по делото Elgafaji, в което Съдът потвърждава самостоятелния характер на член 15, б. „в“ от същата директива спрямо член 3 от ЕКПЧ.
ІІ. Критерии за преценка за наличието на „въоръжен вътрешен конфликт”
Според ГА тълкуването и прилагането на механизма за субсидиарна закрила трябва да се извършва по достатъчно гъвкав начин, който да позволи функционирането на системата.[24] Той посочва като основен критерий, който трябва да ръководи компетентните национални власти, към които е отправена молбата за субсидиарна закрила, нуждата от закрила на молителя.[25] Властите трябва да вземат предвид всички релевантни обстоятелства, които характеризират ситуацията в страната на молителя към момента на произнасяне, както и личното му положение. Според ГА само такъв казуистичен подход би позволил нужната гъвкавост, за да бъде оценена необходимостта от закрила. Той прави няколко важни уточнения. При анализа на взаимовръзка между понятията „безогледно насилие” и „въоръжен конфликт” в контекста на директивата ГА стига до извода, че изразът “въоръжен конфликт” служи за определяне на понятието за “безогледно насилие”.[26] Интензивността на насилието и произтичащата от него опасност за молителя играят много по-важна роля за активирането на механизма на субсидиарна закрила в директивата, отколкото конкретната квалификация. От това Генералният адвокат стига до извода, че приложението на член 15, б. „в“ от директивата, във връзка с член 2, б. „д“ не може да бъде изначално отхвърлено, само защото съответната ситуация не отговаря на всички критерии, използвани от МХП или в съответната държава-членка, за определяне на понятието за въоръжен вътрешен конфликт[27]. Според ГА от това следва, че не могат да се считат за автоматично изключени от приложното поле на тези разпоредби положенията, при които например въоръженото насилие е извършено едностранно, [28] враждуващите страни не разполагат със степента на организираност, изисквана по МХП, или не упражняват контрол върху територията на страната или част от нея, правителствените сили не вземат участие в конфликта, няма „продължителни стълкновения“ по смисъла на МХП, конфликтът преминава в крайната си фаза или пък положението попада, съгласно МХП, в обхвата на понятията „вътрешни размирици“ и „вътрешно напрежение“. Изначално изключени от приложното поле на МХП, според ГА тези ситуации попадат в приложното поле на директивата, когато степента на безогледно насилие към момента на произнасяне по молбата достигне определено ниво на риск за живота или личността на молителя при евентуално репатриране.
Генералния адвокат заключва, че член 15, б. „в“ от директивата за квалификациите трябва да се тълкува в смисъл, че наличието на тежки и индивидуални заплахи срещу живота или личността на молителя не зависи от това дали ситуацията в неговата страна може да бъде квалифицирана като „въоръжен вътрешен конфликт” по смисъла на МХП и по-специално, на чл. 3 от четирите Женевски конвенции. Наличието на такива заплахи трябва да бъде преценено в зависимост от степента на „безогледно насилие”, с която се характеризира положението в страната на произход на молителя към момента на произнасяне по молбата за субсидиарна закрила“.[29]
Решение на Съда
От различните понятия, използвани съответно от МХП и директивата Съдът стига до извода, че европейският законодател е „пожелал да предостави субсидиарна закрила на засегнатите лица не само в случаи на въоръжени международни конфликти и на въоръжени конфликти, които нямат международен характер, така както са определени в МХП, но също така и в случаи на въоръжени вътрешни конфликти, при условие че тези конфликти се характеризират с употребата на безогледно насилие.”[30] Съдът допълва, че не е необходимо да са налице всички критерии, посочени в инструментите на МХП и по този начин.приема заключението на ГА, че за целите на директивата изразът „въоръжен вътрешен или международен конфликт“, използван от европейския законодател, се различава от понятията, стоящи в основата на МХП. Съдът подчертава, че макар международното хуманитарно право да цели именно да предостави закрила на цивилните лица в зоната на конфликт, като ограничи последиците от войната върху хората и имуществото, то не предвижда, за разлика от директивата, предоставянето на международна закрила на определени цивилни лица извън зоната на конфликт и територията на страните в конфликта, т.е. определението на понятието за въоръжен конфликт, възприета в МХП, няма за цел да определи положенията, в които субсидиарна закрила би била необходима.[31] Съдът също отбелязва тясната взаимовръзка между МХП и международното наказателно право и отсъствието на такава между международното наказателно право и механизма на субсидиарна закрила. Позовавайки се на установената си практика, той заключва, че при липсата на каквото и да е определение в директивата на понятието за въоръжен вътрешен конфликт, определянето на значението и обхвата му следва да се осъществи в съответствие с обичайното му значение в говоримия език, като се държи сметка за контекста, в който се използва, и за целите, преследвани от правната уредба, от която е част.”[32] Съдът констатира, че обичайното значение на това понятие се отнася до „положение, при което редовните въоръжени сили на дадена държава се сблъскват с една или повече въоръжени групи или при което се сблъскват две или повече въоръжени групи”[33].
Що се отнася до критериите за прилагането на субсидиарна закрила. Съдът потвърждава решението в Elgafaji[34], че съществуването на въоръжен вътрешен конфликт може да доведе до предоставянето на субсидиарна закрила, само когато сблъсъците между редовните въоръжени сили на дадена държава и една или повече въоръжени групи или между две или повече въоръжени групи бъдат приети, по изключение, за пораждащи тежки и лични заплахи срещу живота или личността на молителя, тъй като степента на безогледно насилие, която ги характеризира, достига толкова високо ниво, че съществуват сериозни и потвърдени основания да се смята, че цивилно лице, върнато в съответната страна или евентуално в съответния регион, поради самия факт на присъствието си на тяхната територия се излага на реална опасност да претърпи посочените заплахи[35]. Отново позовавайки се на Elgafaji, Съдът подчертава, че колкото повече молителят е способен да докаже, че е специфично засегнат поради присъщи на личното му положение елементи, толкова по-ниска ще бъде степента на безогледно насилие, която се изисква, за да може той да търси субсидиарната закрила[36]. При разглеждането на молбата не е необходимо да бъде извършвана специфична преценка на интензитета на сблъсъците, за да се провери дали условията за съществуването на въоръжен конфликт са изпълнени.[37] Съдът приема заключенията на ГА в т. 92, че констатацията за съществуването на въоръжен конфликт не трябва да бъде обусловена от определено равнище на организираност на враждуващите въоръжени сили или от особена продължителност на конфликта. Достатъчно е сблъсъците между въоръжените сили да пораждат степен на насилие, създавайки по този начин реална нужда от международна закрила за молителя, който е изложен на реален риск да понесе тежки и лични заплахи срещу неговия живот или личност.
Съдът заключва, че съществуването на въоръжен вътрешен конфликт трябва да бъде признато, с оглед прилагането на член 15, б. „в“, когато редовните въоръжени сили на дадена държава се сблъскват с една или повече въоръжени групи или когато се сблъскват две или повече въоръжени групи, без да е необходимо този конфликт да може да бъде квалифициран като въоръжен конфликт, който няма международен характер по смисъла на международното хуманитарно право, и без интензитетът на въоръжените сблъсъци, равнището на организираност на наличните въоръжени сили или продължителността на конфликта да бъдат предмет на преценка, отделна от тази за степента на насилие, съществуващо на въпросната територия.
Коментар
Настоящото решение добавя съществени елементи към тълкуването на мястото и обхвата на субсидиарната закрила в правото на ЕС. На първо място трябва да бъде отбелязана ролята на принципа за съответстващо тълкуване в отношенията между правото на ЕС и международното право. ГА тълкува този принцип като основно методологично правило и тълкувателна техника, което е подкрепено и от предходната практика на Съда, според която: „предимството на международните споразумения, сключени от Общността, пред вторичното право налага тълкуването на последните да бъде извършено в съответствие с тези споразумения”.[38] Според ГА в настоящия случай това правило не би могло да се приложи, без да се провери дали съществува „херменевтична съгласуваност” между акта на ЕС и съответния акт от международното право.[39] Без ГА да дава изрично определение за този израз, под него би следвало да се разбира тълкувателна техника, която чрез сравнителен анализ между семантично близки понятия, в конкретния случай цели да покаже, че МХП и директивата нямат еднакъв предмет, обхват и цели, т.е. липсва необходимост от „заемането” на значението на понятието за „въоръжен вътрешен конфликт” от МХП. Съдът приема приложения от ГА подход като не се задоволява да привнася в правния ред на ЕС установени понятия от международното право, а допринася за развиването и утвърждаването на тяхното самостоятелно тълкуване. В тази връзка Laurence Bourgogue-Larsen основателно отбелязва, че възможността на всяка система да осигури по-широка защита от тази, предвидена в международното право, е ключов елемент в защитата на човешките права.[40] Изключително важно е да бъде отбелязано, че решението по настоящото дело е потвърждение на принципните положения, заложени в решението по делото Elgafaji, свързани с тълкуването на трите вида посегателства, посочени в член 15 от директивата. Що се отнася до първите два вида, в Еlgafaji Съдът намира, че в описаните ситуации молителят е специфично изложен на опасност, докато в чл. 15, б. „в“ е визирана по-различна категория, която обхваща по-обща опасност от посегателство[41]. В Elgafaji Съдът уточнява, че чл. 15, б. „в“ касае по-обща заплаха срещу живота или личността на молителя, (а не определен вид насилие), присъщи на обща ситуация на „въоръжен вътрешен или международен конфликт“.[42] Насилието е квалифицирано като безогледно, т.е. то може да засегне лица без оглед на личното им положение и без оглед на конкретни обстоятелства. Заплахите са тежки и лични, когато степента на безогледно насилие достига толкова високо ниво, че съществуват сериозни и потвърдени основания да се смята, че цивилно лице, върнато в съответната страна, поради самия факт на присъствието си на тази територия се излага на реална опасност от посегателствата, посочени в член 15, б. „в“.[43] Т.е. от значение при анализа на индивидуалната заплаха от съществено значение е ситуацията и географския обхват, а не личното положение на лицето.[44] Тълкуването на член 15, б. „в“ във връзка със съображение 26 показва, че конкретната ситуация трябва да бъде разбирана като изключителна и извънредна, тъй като „опасностите, на които е изложено населението, обикновено не са индивидуални”[45]. Това личи от употребата на израза „обикновено”, т.е. ситуацията трябва да се характеризира с толкова висока степен на опасност, че да обосновава съществуването на сериозни и потвърдени основания да се смята, че съответното лице индивидуално би било изложено на разглеждана опасност.[46]
Съдът допълва, че колкото по-способен евентуално е молителят да докаже, че е специфично засегнат поради присъщи на личното му положение елементи, толкова по-ниска ще бъде степента на безогледно насилие, която се изисква, за да може той да получи субсидиарната закрила[47]. Тези заключения са потвърдени напълно в настоящото решение.[48] Все пак, заключенията на Съда се разминават с извода на Генералния адвокат, който приема, че едностранната употреба на въоръжено насилие не е автоматично изключена от обхвата на директивата.[49] В решението Съдът прибягва до „обичайното значение в говоримия език” и „сблъсъци” следва да се тълкува в буквалния му смисъл като двустранна употреба на сила между редовни въоръжени сили и въоръжени групи или между две или повече въоръжени групи[50].
От това следва да бъде направен изводът, че чрез субсидиарната закрила европейският законодател цели да обхване по-широк кръг ситуации и да защити определени цивилни лица извън зоната на конфликт и територията на страните в конфликта, стига те да отговарят на критериите, съдържащи се в директивата. Това налага използването на казуистичен подход от страна на националните органи и съдилищата и внимателен анализ на всеки отделен случай. Според ГА само такъв подход би бил достатъчно гъвкав, за да позволи „да се прецени наличието на действителна нужда от закрила”.[51] Тази сравнително широка рамка оставя крайната преценка за степента на насилие на компетентните национални органи[52].
Diakité неизбежно ще има своите последици в установяването на принципните положения, които държавите ще трябва да вземат предвид при хармонизацията на национално ниво. Това поставя въпросът за риска от нееднаквото прилагане на правото на ЕС и прибягването до forum shopping от страна на молителите. Настоящата реалност и променящите се форми на въоръжени конфликти затрудняват значително използването на адекватни определения. Оценката на степента на безогледно насилие може да провокира различия в практиката на компетентните административни органи и националните съдилища. Различия могат да се появят не само в отношението към определени страни, но дори по отношение на различни региони или провинции.[53] Ето защо макар на пръв поглед ролята на компетентните национални власти да е определяща, за изграждането и функционирането на общия европейски режим от ключово значение остават националните съдилища, които трябва да взимат под внимание и да моделират внимателно този режим, взимайки предвид решението в Elgafaji, потвърдено в Diakité.
Обстоятелството, че в мотивите към предложението за приемането на новата директива 2011/95/ЕС, която изменя директивата за квалификациите от 2004 г., Комисията се задоволява да препрати към решението Elgafaji, без да даде точно определение на понятието за “въоръжен вътрешен конфликт”, може да бъде прието като знак, че установената система постепенно се развива и прилага в желаната посока.
Заключение
Настоящото решение показва стремежа на Съда да утвърди общ европейски режим, основан на самостоятелно определение за въоръжен вътрешен конфликт, избягвайки прекалено формалистичното тълкуване на това понятие. Националните съдилища на някои държави-членки, като Обединеното Кралство и Нидерландия например, вече изрично взимат предвид изводите от Elgafaji.[54] Други, в това число Франция и Белгия, са принудени да адаптират националните си практики.[55] Подобно плавно уеднаквяване не изглежда никак лесно, тъй като въпреки уточненията за изключителния характер на механизма на субсидиарна закрила, остават неясноти по отношение на другия елемент от чл. 15, б. „в“, а именно “безогледно насилие”, който оставя немалка част от тежестта на преценката върху компетентните национални органи. Отговорите и възможните интерпретации на този елемент съвсем не са еднозначни и очевидни. Логичният извод от това е, че ролята на националните административни органи и съдилища за регулиране на системата остава определяща. Скоро бихме могли да очакваме следващото решение, което ще внесе допълнителна яснота по въпроса за определението и обхвата, характеризиращи понятието за “безогледно насилие”.
***
[1] Магистър по международни отношения на ЕС и дипломация, College of Europe, Брюж и международно публично право, Université de Strasbourg. Понастоящем стажант в Юридическия отдел на Европейската Комисия. Мненията, изложени в настоящия материал, са лични.
[2] Директива 2004/83/CE от 29 април 2004 г., относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (OB L 304, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52, наричана по-нататък „директивата“).
[3] Вж. Решение на Международния Военен Трибунал за Бивша Югославия от 2 октомври 1995 г. по дело Prosecutor v. Dusko Tadić (IT-94-1) по отношение на изтъкнатото от защитата преюдициално възражение за липса на компетентност, §70.
[4] Заключения на Генералния адвокат, т.13
[5] Конвенция (I) за подобряване положението на ранените и болните от въоръжените сили при бойни действия на сушата; Конвенция (II) за подобряване положението на ранените, болните и корабокруширалите членове на въоръжените сили по море; Конвенция (III) относно третирането на военнопленниците; Конвенция (IV) за защита на цивилни лица във време на война (наричани по-нататък „четирите Женевски конвенции“)
[6] Допълнителен протокол II към Женевските конвенции от 12 август 1949 г. относно защитата на пострадалите при вътрешни въоръжени конфликти от 8 юни 1977 г.
[7] Вж. supra бележка 2
[8] Заключения на Генералния адвокат, т.19
[9] Вж. Решение от 9 ноември 2010 г. по дело B и D (C‑57/09 и C‑101/09, Сборник, стр. I‑10979, точки 89—94).
[10] Заключения на Генералния адвокат, т.20
[11] Ibid., т.23
[12] Ibid., т. 24
[13] Ibid., т.25
[14] Международен Съд, Консултативно становище от 8 юли 1996 г., „Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires“ [„Допустимост на заплахата или използването на ядрени оръжия“] (Rec. 1996 г., стр. 226, точка 79; вж. също точка 80).
[15] Заключения на Генералния адвокат, т.27
[16] Ibid., т.29
[17] Ibid., т.30
[18] Релевантността на целите, преследвани от враждуващите страни, е изрично изключена в Решение на МНТБЮ от 30 ноември 2005 г. по дело The Prosecutor с/у Fatmir Limaij (IT‑03‑66-T, точка 170).
[19] Вж. МКЧК, Comment le terme ‘conflit armé’ est–il défini en droit international humanitaire?, становище, март 2008 г., намира се на интернет сайта на МКЧК на адрес
http://www.icrc.org/fre/resources/documents/article/other/armed-conflict-article-170308.htm
[20] МНТБЮ, Решение по дело The Prosecutor v. Fatmir Limaij, (по-специално точки 136—168), цитирано в заключенията на Генералния адвокат, т.43
[21] Точка 14 от заключенията на Европейския съвет от Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г.
[22] Заключения на Генералния адвокат, т.64
[23] Ibid., т.68
[24] Ibid, т.84
[25] Ibid., т.85
[26] Ibid., т.89
[27] Ibid., т.92
[28]Ibid, т.92 В своето решение Съдът мълчаливо изключва едностранната употреба на сила от приложното поле на директивата.
[29] Ibid., т.97
[30] Вж Решение на Съда, т.21
[31] Вж Решение на Съда, т. 23
[32] Вж Решение на Съда от 22 декември 2008 г. по дело Wallentin-Hermann, C‑549/07, Сборник, стр. I‑11061, точка 17 и Решение от 22 ноември 2012 г. по дело Probst, C‑119/12, точка 20).
[33] Вж Решение на Съда, т.28
[34] Решение на Съда от 17 февруари 2009 година по дело Elgafaji, C-465/07, т.43
[35] Вж Решение на Съда, т.30
[36] Вж Решение по дело Elgafaji, т. 39
[37] Вж Решение на Съда, т.32
[38] Решение от 10 септември 1996 г. Commission c. Allemagne, C-61/94, Rec., p. I-3989, т.52
[39] Заключения на Генералния адвокат, т.25-27
[40] L. Bourgogue-Larsen, « De l’autonomie de la protection du droit communautaire par rapport à la Convention européenne des droits de l’hommе », AJDA, юли 2009, стр.1321-1326
[41] Решение по дело Elgafaji, т.32-33
[42] Ibid., т.34
[43] Вж Решение по дело Elgafaji, т.35
[44] H. Lambert & Th. Farrell, The Changing Character of Armed Conflict and the Implications for Refugee Protection Jurisprudence, International Journal of Rеfugee Law, July 2010, Vol.22, No.2, p.245,
[45] Ibid.,т.37
[46] Ibid.
[47] Вж Решение по дело Elgafaji, т.39)
[48] Вж Решение на Съда, т.30-31
[49] Заключение на Генералния адвокат, т.92
[50] Вж Решение на Съда, т.28
[51] Заключения на Генералния адвокат, т. 87
[52]Вж Решение по дело Elgafaji, т.35
[53] M.Gkegka, „Droits des étrangers et statut de réfugié (Directive 2004/83/CE) : Nouveaux éclairages européens sur les contours du régime de la protection subsidiaire”, La Revue des Droits de l’Homme, стр.6 достъпна в интернет, http://revdh.org/2014/02/06/refugie-nouveaux-eclairages-europeens-protection-subsidiaire/
[54] Като пример може да бъде посочено решението HM and Others (Article 15(c)) Iraq CG [2010] UKUT 331 (IAC), в което британският съд използва следното определение: “Armed conflict and indiscriminate violence are not terms of art governed by IHL, but are terms to be generously applied according to the objects and purpose of the Directive to extend protection as a matter of obligation in cases where it had been extended to those seeking to avoid war conflict zones as a matter of humanitarian practice”. Цитирано в M.Gkegka, op.cit., стр.5
[55] Ibid. Вж също R. Errera, The CJEU and Subsidiary Protection: Reflections on Elgafaji – and after, International Journal of Refugee Law, Vol.23, No.1, pp.93-112
***
Link to the summary in French language: LE MÉCANISME DE PROTECTION SUBSIDIAIRE EN CAS DE CONFLIT ARME INTERNE ET LA RELATION ENTRE LE DROIT INTERNATIONAL HUMANITAIRE ET LE DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE
***