Решението на Съда на Европейския съюз по делото ElDridi, C-61/11 PPU
Валерия Иларева[1] и Диана Радославова[2]
1. Въведение
С приемането на Договора от Лисабон, Европейският съюз отбелязва целта си да изгради единна политика в областта на убежището, имиграцията и контрола на външните граници.Такова високо ниво на амбиция има в ограничен брой сфери като земеделието и търговията. Една от важните последици от това ново положение е, че компетентността на Съюза по въпросите на имиграцията вече не може да се тълкува ограничително, така както е било при действието на договорите от Маастрихт и Амстердам.
Отдаването на приоритетно значение на миграционните въпроси сред политиките на Съюза съвпада с една сравнително нова тенденция в Европа на отрицателни обществени нагласи към имиграцията. Оправдани или не, опасенията на обществото влияят на националните политики. Делото ElDridiе свързано с една такава реакция от страна на италианското правителство – през 2009г. Италия инкриминира самия престой без законово основание на нейна територия. Създадената обща законодателна рамка в Европейския съюз, обаче, изиграва ролята на възпиращ фактор спрямо приемането на крайни принудителни мерки на национално ниво. Член 67, алинея 2 от Договора за функциониране на Европейския съюз гласи, че единната миграционна политика на Съюза се основава на солидарността между държавите-членки и е справедлива спрямо гражданите на трети страни. В делото ElDridiСъдът на Европейския съюз се оказва в търсене на този правилен баланс за ефективна миграционна политика.
Делото ElDridi (дело C-61/11 PPU) е второто произнасяне на Съда на Европейския съюз по Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, след нейното приемане на 16 декември 2008г. Първото произнасяне на Съда по Директива 2008/115/ЕО е по делото Кадзоев (дело C-357/09 PPU), постановено по отправено преюдициално запиване на българска съдебна институция. Делото Кадзоев (дело C-357/09 PPU) е разгледано по реда на спешното производство в съответствие с член 104б от Процедурния правилник и Решението по делото от 30 ноември 2009г е постановено от голям състав на Съда, което е показателно за значимостта на поставените за разглеждане въпроси. Предметът на тези въпроси е свързан най-общо с имиграционното задържане на граждани на трети страни при тяхното принудително отвеждане извън териториите на Европейските държави. В своето тълкуване на Директива 2008/115/ЕО по делото Кадзоев Съдът на Европейския съюз безусловно утвърждава принципа на стриктно тълкуване на ограниченията спрямо основното човешко право на свобода, като постановява, че максималният срок на задържане, регулиран в чл. 15 от Директивата, е абсолютен и не може да бъде удължаван при никакви обстоятелства. Решението по делото ElDridiот 28 април 2011г. допълнително закрепва някои от основните принципи на Директивата, а именно – зачитане индивидуалните човешки права и достойнсво на гражданите на трети страни, пропорционалност на наложените мерки и приоритет на доброволното връщане или възможно най-леките мерки на принуда.
2. Факти и обстоятелства
Г-н El Dridi е гражданин на трета страна, който е влязъл незаконно в Италия и няма разрешение за пребиваване. На 8 май 2004г. префектът на Торино издава постановление за неговото принудително връщане. Въпреки постановлението за връщане, чужденецът не напуска страната. Вследствие на наложената през 2004г. заповед за връщане, на 21 май 2010 г. административните органи издават заповед за извеждането му от територията на страната, която му е съобщена на същия ден. Съгласно изменение на националното законодателство на Италия, прието със Закон за обществената сигурност от 15 юли 2009г., неизпълнението на заповед за връщане от чужденец се инкриминира като престъпление. Италианският закон презвижда, че чужденец, който без основателна причина остане незаконно на територията на държавата, в нарушение на наложена спрямо него заповед за напускане на държавата в срок от 5 дни, се наказва с лишаване от свобода от 1 до 4 години.[3] Италианската република не е приела разпоредбите за транспониране в националното си законодателство разпоредбите на Директива 2008/115.
На 29 септември 2010 г. италинските власти установяват, че г-н El Dridi не е изпълнил издадената срещу него на 21 май 2010г. заповед за извеждане. Вследствие на това, като се произнася еднолично в рамките на опростено производство, TribunalediTrento осъжда г‑н ElDridi на 1 година лишаване от свобода. Г-н El Dridi обжалва присъдата пред въззивната инстанция, Corted’appellodiTrento.
В производството по въззивното обжалване, Corte d’appello di Trento отправя до Съда на Европейския съюз преюдициален въпрос дали тълкуването на членове 15 и 16 от Директива 2008/115 допуска правната уредба на държава членка като разглежданата в главното производство пред Италианската въззивна инстанция, според която на гражданин на трета страна в незаконен престой може да се наложи наказание лишаване от свобода само поради това, че в нарушение на заповед да напусне територията на тази държава в определен срок, той остава в нея без основателна причина“.[4]
Въпросът е от изключителна важност и интерес, тъй като член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2008/115 дава възможност на държавите членки да решат да не прилагат тази директива за граждани на трети страни, „които подлежат на връщане като наказателноправна санкция или като последствие от наказателноправна санкция съгласно националното законодателство, или по отношение на които са образувани процедури за екстрадиция”.
По искане на запитващата юрисдикция делото е разгледано по реда на спешното производство в съответствие с член 104б от Процедурния правилник.
Становища по делото в писмената фаза и по време на съдебното заседание на 30 март 2011г. са представени от процесуалните представители на г-н El Dridi, от Италианското правителство и от Европейската комисия.
Г‑н ElDridi предлага на Съда да отговори на поставените въпроси, че членове 15 и 16 от Директива 2008/115, които имат непосредствено действие в правните системи на държавите членки, не допускат възможността държава членка да санкционира с лишаване от свобода неизпълнението на заповед за извеждане, постановена срещу гражданин на трета страна в рамките на административно производство по връщане.
Европейската комисия предлага почти идентичен отговор. Тя добавя, че не само членове 15 и 16 от Директива 2008/115, а и член 7, параграф 1, както и член 8, параграф 1 от нея не допускат въпросната национална правна уредба.
Застъпвайки противоположното становище, Италианската република предлага на Съда да отговори на поставените въпроси в смисъл, че Директива 2008/115 и общностният принцип на лоялно сътрудничество, насочен към постигането на полезно действие, допускат въпросната национална правна уредба, ако според конкретна преценка на съда заповедта за извеждане е в съответствие с разпоредбите на споменатата директива.[5]
3. Становището на генералния адвокат
Становището на генералния адвокат, г-н J. Mazák, е представено на 1 април 2011г.
На първо място, генералният адвокат обръща внимание на обстоятелството, че съгласно италианското законодателство, задължението за напускане на територията на държава членка (задължението за връщане) не съставлява наказателноправна санкция или последствие от такава санкция. Както постановлението за връщане на г-н ElDridi, издадено от префекта през 2004г., така и заповедта за извеждане от 2010г., представляват административни актове, приети на основание незаконен престой на съответното лице, и не са свързани с постановяването на наказателна присъда срещу него. От това следва, че в случая е неприложимо изключването от приложното поле на Директива 2008/115, предвидено в член 2, параграф 2, буква б) от нея, поради което положението на г‑н ElDridi попада в приложното поле на тази директива. Освен това, генералният адвокат допълва, че Италия не би могла да се позовава на цитираното изключение от Директивата, тъй като все още не е предприела необходимите законодателни стъпки за транспониране на Директивата. Не би могло държавата членка „да се ползва от права, произтичащи от директивата, без да изпълнява задълженията си, свързани с тях, и по-специално задължението да приеме разпоредбите за нейното транспониране” [6].
На второ място, генералният адвокат прави анализ на процедурата по връщане, предвидена в Директива 2008/115. Изходна точка на анализа е констатацията, че Директивата се стреми да осигури равновесие между правото на държавата членка да контролира влизането, престоя и извеждането на чужденците, от една страна, и зачитането на основните им права и тяхното достойнство, от друга[7]. Г-н Mazák дори отбелязва, че става дума за ясно установен принцип на международното право, утвърден и в практиката на Европейския съд по правата на човека в Страсбург. В тази връзка в становището на генералния адвокат се цитират решенията на Европейския съд по правата на човека по делата Moustaquim/Белгия (§ 43) и Riad и Idiab/Белгия (§ 94).
Генералният адвокат подчертава, че Директива 2008/115 отдава предпочитание на доброволното напускане на гражданина на трета страна, който пребивава незаконно на територията на държава членка. Ето защо в решението за връщане трябва по принцип да се предвижда подходящ срок за доброволно напускане. Ако посоченият срок изтече, без чужденецът да е изпълнил задължението за връщане, член 8, параграф 1 от Директива 2008/115 предвижда държавите членки да предприемат всички мерки, включително като крайно средство принудителни мерки, които са необходими за изпълнение на решението за връщане. Задържането с цел извеждане е една от тези принудителни административни мерки, уредена в членове 15-18 от Директивата. Това имиграционно задържане има като единствена законова цел изпълнението на решението за извеждане. За разлика от Директивата, съгласно италианския Законодателен декрет № 286/1998 неизпълнението на задължение да се напусне страната в срок се счита за наказателноправен деликт, наказуем с лишаване от свобода от 1 до 4 години. Следователно, генералният адвокат задава въпроса дали наканието „лишаване от свобода” би могло да се счита за национална мярка, необходима за принудително изпълнение на решението за връщане по смисъла на член 8, параграф 1 от Директива 2008/115 или, напротив, за мярка, която би могла да осуети изпълнението на споменатото решение. В тази връзка генералният адвокат отчита писменото становище на Италианската република по делото, според което предвиденото лишаване от свобода е санкция, която се налага като наказание, и не е принудителна мярка, предназначена за принудителното изпълнение на решението за връщане, а репресивен отговор на правната система на нарушение на заповедта на съответния орган. Следователно, генералният адвокат стига до заключението, че наказанието лишаване от свобода, предвидено от италианския закон, обективно препятства принудителното изпълнение на решението за връщане и „това със сигурност не е характерно за ефективната политика за връщане, визирана от Директива 2008/115”. Правната уредба, която предвижда въпросното наказание, лишава член 8, параграф 1 от Директива 2008/115 във връзка с член 15 от нея от тяхното полезно действие.[8]
На трето място, генералният адвокат посочва, че разпоредбите на член 8, параграф 1 и член 15 от Директива 2008/115 са формулирани ясно и безусловно и не изискват никаква по-специална мярка за прилагане. Според постоянната практика на Съда следователно става дума за една от разпоредбите на директивата, които могат да породят непосредствено действие, като дадат на частноправен субект правото да се позовава на тях срещу държавата, която не е транспонирала директивата в определения срок. При това положение националният съд е длъжен да приложи с предимство разпоредбите на директивата пред тези на противоречащото й национално законодателство[9].
С оглед на изложените съображения, генералният адвокат предлага на Съда да отговори по следния начин на поставените от Corted’appellodiTrento преюдициални въпроси:
„Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и по-специално член 8, параграф 1 във връзка с член 15 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, според която неизпълнението на заповед на публичен орган за напускане на територията на страната в определен срок представлява наказателноправен деликт, наказуем с лишаване от свобода до 4 години”[10]
4. Решението на Съда
Съдът на Европейския съюз постановява своето решение по делото ElDridi на 28 април 2011г. Съдът следва и утвърждава заложения в делото Кадзоев принцип на стриктно тълкуване на ограниченията спрямо основното човешко право на свобода. Съдебното решение е в съгласие със становището на генералния адвокат по делото.
На първо място, Съдът на ЕС припомня, че член 4, параграф 3 от Директива 2008/115 предоставя на държавите членки възможността да приемат или да продължат да прилагат разпоредби, които са по-благоприятни за гражданите на трети страни, от тези на Директивата, но не позволява на споменатите държави да прилагат по-рестриктивни стандарти в уредената с нея област[11]. Съответно, Съдът посочва, че макар правото на ЕС да не изключва наказателноправната компетентност на държавите-членки в областта на нелегалната имиграция, последните имат задължението да приспособят законодателството си в тази област така, че да осигурят зачитането на правото на Съюза[12]. Това означава, че национална правна уредба дори и в наказателноправната област не би трябвало да застраши постигането на целите на Директивата, като я лиши от полезното й действие. Това полезно действие се изразява в постигане на очаквания резултат, а именно извеждане на гражданина на трета страна, срещу когото са постановени съответните мерки. Пар. 52 от решението изрично предвижда, че в положение, при което използваните административни мерки не са позволили постигането на този очакван резултат, държавите членки запазват свободата си да приемат мерки, дори с наказателен характер, които по-специално позволяват да се окаже възпиращо въздействие по отношение на незаконното пребиваване на такива граждани на територията на държавите. Но този търсен превантивен ефект не би могъл да оправдае нито непропорционалното ограничение на основните права на чуждите граждани, нито създаването на пречки за изпълнението на очаквания резултат по извеждането на лицето.
На второ място, Съдът отбелязва, че Директива 2008/115 установява с точност процедурата и отделните етапи на тази процедура, която всяка държава членка трябва да прилага при връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой. Съответно, поредността в протичането на отделните етапи очертава постъпателност и пропорционалност в мерките, които се вземат с оглед на изпълнение на решението за връщане. На първо място следва да се търси приложение на мярката, която оставя най-голяма свобода на заинтересуваното лице, а именно да му се определи срок за доброволно напускане с продължителност от седем до тридесет дни в съответствие с член 7, параграф 1 от Директива 2008/115. Дори когато поради особени обстоятелства в индивидуалния случай се наложи държавните органи да прибегнат към използване на принудителни мерки, от съображение 16 от Директивата, както и текста на член 15, параграф 1 от нея следва, че държавите членки трябва да извършат процеса на извеждане, прилагайки възможно най-леките принудителни мерки.Според пар. 37 от решението, само при особени обстоятелства като опасността от укриване държавите членки могат да наложат на чужденеца задължение за редовно явяване пред властите, за внасяне на подходяща парична гаранция, за предоставяне на документи или за престой на определено място. Едва като крайна мярка е допустимо задържането в специализиран център. Тъй като тази принудителна мярка накърнява в значителна степен правото на свобода, тя е допълнително стриктно регламентирана от членове 15 и 16 от Директивата. Продължителността на задържането е ограничена с абсолютен максимален срок. В тази връзка Съдът прави препратка към делото Кадзоев като отбелязва, че максималният срок, предвиден в член 15, параграфи 5 и 6 от Директива 2008/115, цели да ограничи лишаването от свобода на гражданите на трети страни[13]. Съдът на Европейския съюз също така се позовава[14] на практиката на Европейския съд по правата на човека, за да отбележи, че принципът на пропорционалност изисква задържането на лицето, срещу което се води производство по извеждане от страната, да е с разумна продължителност, т.е. да не надхвърля необходимия за постигане на преследваната цел срок. Съдът цитира и „20 насоки относно принудителното връщане“, приети на 4 май 2005 г. от Комитета на министрите на Съвета на Европа, споменати в съображение 3 от Директивата, според чиято осма насока всяко задържане, което предшества извеждането, трябва да е възможно най-кратко.
На трето място, Съдът на Европейския съюз приема, че членове 15 и 16 от Директива 2008/115 са безусловни и достатъчно точни, поради което не възниква необходимост от допълнителни специални средства, за да могат да се прилагат от държавите членки[15]. С оглед на обстоятелството, че Италианската република не е транспонирала Директивата в националното си законодателство, частноправните субекти имат основание да се позовават срещу държавата на членове 15 и 16 от Директива 2008/115. Съдът напълно възприема съображенията на генералния адвокат, относно това, че г-н ElDridi попада в обхвата на Директивата.
В заключение, Съдът обръща внимание, че съгласно съображение 13 от Директива 2008/115, тя изрично подчинява използването на принудителни мерки на принципите на пропорционалност и ефективност на предприеманите мерки и преследваните цели. Съдът счита, че придвиденото от италианския закон наказание лишаване от свобода „има опасност да осуети постигането на преследваната с тази директива цел, а именно установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой”[16]. Предвид изложеното, Съдът на Европейския съюз постановява, че запитващата юрисдикция, натоварена в рамките на своята компетентност с прилагането на нормите на правото на Съюза, която е длъжна да гарантира пълното действие на тези норми, трябва сама да не приложи всяка разпоредба на Законодателен декрет № 286/1998, която противоречи на резултата на Директива 2008/115. По изложените съображения Съдът решава:
„Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и по-специално членове 15 и 16 от нея, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, която предвижда на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой, да се наложи наказание лишаване от свобода само поради това че в нарушение на заповед да напусне територията на тази държава в определен срок, той остава в нея без основателна причина.”
5. Коментар
В своето решение Съдът на Европейския съюз повторно утвърждава основните принципи на зачитане индивидуалните права на гражданите на трети страни и пропорционалност на налаганите спрямо тях принудителни мерки, залегнали и в първото тълкувателно решение на Съда по Директива 2008/115/ЕО – Кадзоев (дело C-357/09 PPU).
Признакът за една успешна миграционна политика е постигането на правилния баланс между защита на националния интерес и сигурност от една страна и от друга страна спазване на основните индивидуални човешки права. Именно този балансиран подход е залегнал както в основните принципи на Директива 2008/115, така и на нейното тълкуване от Съда на ЕС чрез постановените от него две последователни преюдициални решения по делата Кадзоев и ElDridi. Чрез насърчаването на балансиран и хуманен подход в имиграционната политика на национално европейско ниво, Съдът подчертава, че принудителните административни мерки и, в частност – имиграционното задържане, не са основното средство за успешно регулиране на миграционните потоци в Европейските държави.
Известна е склонността на националните правителства, включително и българското, да поставят акцент върху националната сигурност и превенцията срещу злоупотребата с права от страна на чуждите граждани, свеждайки борбата с нелегалната имиграция основно до прилагане методи на принуда, в това число и задържане. Прецедентът за криминализиране на самото нелегално пребиваване на територията на дадена държава, въведен чрез италианското национално законодателство, е краен израз именно на гореописаната тенденция за засилено приложение на мерките на принуда като средство за противодействие на нелегалната имиграция в Европа. Решението на Съда на ЕС по делото El Dridi в този контекст е отрезвителен фактор, който оборва презумпцията, че рестриктивната политика непременно е най-ефективната. Съдът дори постановява, че прилагането на предвиденото от италианския закон наказание има опасност да осуети постигането на преследваната с Директива 2008/115 цел. Генералният адвокат допълнително посочва, че разглежданата националноправна уредба отдава предпочитание на защитата на авторитета на правомощията на публичните органи спрямо ефективната политика на връщане, и следователно лишава член 15 от Директива 2008/115 от неговото полезно действие.
Решението на Съда по делото ElDridi, така както решението по делото Кадозев, поставя отстояването на националните интереси в правилния баланс на позитивното задължение на държавите за спазване на основните човешки права на всички хора, пребиваващи на тяхна територия. Тъй като задържането с цел извеждане значително засяга правото на свобода, гарантирано в член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз, този въпрос е сред приоритетните сфери на действие на Агенцията на Европейския съюз за основните права. През септември 2010г. Агенцията публикува тематичния доклад „Задържане на граждани на трети държави в процедури по връщане”, в който аргументирано призовава за спазване на принципите за необходимост и пропорционалност, процедурните гаранции за ефективна защита срещу произволно задържане и предпочитане на алтелнативи на задържането.
Следва да се отбележат и засилените инициативи от страна на изследователи и правозащитници в търсенето на алтернативи на принудителните мерки и в конкретност на задържането. Една такава инициатива е издаването на първия по рода си Наръчник за предотвратяване на ненужното и увреждащо задържане, издаден от Международната коалиция по задържането, под надслов „Има Алтернативи“[17]. В този Наръчник, предназначен за употреба и от законодатели, политици и общественици, се очертава един нов подход към алтернативите на задържане чрез въвеждане на пет-степенен модел на преценка при прилагане на задържането. Описаният в Наръчника модел съответства именно на принципа за пропорционалност и приложение на възможно най-леките мерки на принуда, залегнал и в решението по делото ElDridi.
Стриктно ограничавайки мерките за принуда и процедурата на тяхното приложение спрямо гражданите на трети страни, Съдът на Европейския съюз припомня на държавите-членки и тяхната отговорност да намерят други законови средства за регулиране статута на гражданите на трети страни, които въпреки изтеклите максимални срокове на задържане не могат да бъдат изведени от страната и остават да пребивават на тяхна територия. В своите заключителни мотиви Съдът изричо подчертава възможността държавите членки, при зачитане на принципите на Директива 2008/115 и нейните цели, да приемат съответни в тяхното национално законодателство разпоредби „за уреждане на положението, при което принудителните мерки не са позволили извеждането на гражданин на трета страна, който пребивава незаконно на тяхна територия”.[18] Изпълнението на това задължение от страна на всяка държава-членка изисква мобилизирането на значителен административен капацитет за превенцията и регуларизацията в областта на имиграцията и именно в тази насока следва да са насочени средствата и усилията на държавите-членки. Принудата не бива да е самоцелен разход на ресурси, които биха могли да се инвестират в по-ефективна и хуманна миграционна политика.
Т.нар. „имиграционен натиск” към Европейския съюз е възприеман като един от основните проблеми в Съюза. Това е сравнително нова тенденция, която се засили на фона на последните събития в Близкия изток и северна Африка. Разбира се, важно е да се прави разграничение между лица, нуждаещи се от медународна закрила, и нелегални имигранти. Въпреки това, обаче, насочването на вниманието на медиите върху хората, опитващи се да достигнат до Европа, неизбежно влияе върху общественото мнение, което, от своя страна, изисква приемането на по-строги мерки за опазване на държавната територия. Овладяването на имиграционните потоци, особенно в кризисни ситуации, е необходима и важна отговорност на националните правителства и на Съюза. Опит за изпълнение именно на тези очаквания е и крайната наказателноправна политика на Италия, описана в разглежданото дело. Балансирането на италианските принудителни мерки определено не е знак за насърчаване на крайно либерален подход към нелегалната имиграция в Европейския съюз. С оглед на законодателната рамка, приета от Европейския съюз, Съдът признава от една страна, правото на преценка на всяка държава-членка в намирането на практичен отговор на имиграционните предизвикателства. От друга страна, обаче, като рамка на тази свободна преценка на националните политики, Съдът установява полезното действие на общата политика на Съюза в областта на имиграцията, която включва като свой основен принцип зачитането на основните човешки права.
***
Link to the summary in English language: IN SEARCH FOR THE RIGHT BALANCE FOR AN EFFECTIVE IMMIGRATION POLICY
***
[1]Адвокат Валерия Иларева е доктор по „Международно право” и „Международна миграция и социална интеграция” от СУ „Св Климент Охридски” и Мадридски университет Комплутенсе. Тя е главен адвокат в сдружение с нестопанска цел „Правна клиника за бежанци и имигранти”.
[2]Адвокат Диана Радославова е магистър по Международно право от HandongInternationalLawSchool, Южна Корея, с практичен опит на работа с бежанци и уязвими групи в САЩ, Пакистан и Тайланд. Тя е главен адвокат във фондация „Център за правна помощ – Глас в България“.
[3] Законодателен декрет № 286/1998, член 14, параграф 5б, виж от Решение по дело El Dridi (C-61/11 PPU), пар. 16
[4]Решение по дело El Dridi (C-61/11 PPU), пар. 29
[5]Становище на генералния адвокат по дело El Dridi (C-61/11 PPU), пар.6-8
[6]Пак там, пар.22-28
[7]Пак там, пар. 29
[8]Пак там, пар.40-44
[9] Пак там, пар.48
[10] Пак там, пар.50
[11] Решение по дело ElDridi (C-61/11 PPU), пар. 33
[12] Пак там, пар. 53-55
[13] Пак там, пар.43
[14] Пак там.
[15] Пак там, пар.47
[16] Пак там, пар.59
[17] За повече информация посетете http://idcoalition.org/cap/
[18] Решение по дело ElDridi (C-61/11 PPU), пар. 60