(Решение на Съда на ЕС по дело Германия/Съвет, С‑399/12)

Деана Механджийска[1]

 

 I. Въведение

 

Правните въпроси, на които Съдът дава отговор с разглежданото решение, са от съществено значение за вертикалното разпределение на компетентността между държавите членки и Съюза в областта на международните отношения.

Делото се отнася до случаите, в които в международна организация членуват държави членки на Съюза, но не и самият Съюз, въпреки че същият има право да стане неин член, като при това организацията осъществява дейност в области от компетентността на Съюза и приеманите от органите ѝ актове от международноправна гледна точка не са задължителни, но за сметка на това са инкорпорирани в правото на Съюза, което препраща към тях, поради което евентуалното им изменение би имало пряко отражение върху достиженията на правото на Съюза.

По същество в разглежданото решение Съдът установява, че в посочените случаи член 218, параграф 9 ДФЕС[2] представлява валидно правно основание за приемане на решение на Съвета за установяване на позицията, която да бъде заета от името на Съюза във връзка с приеманите от органите на международната организация актове. Следователно в тези случаи не държавите членки, а Съюзът, въпреки че не е член на международната организация, ще формира позицията си по изменения на вече инкорпорирани в правото му норми, също както ако беше неин член, а членуващите в международната организация държави членки ще бъдат длъжни да изразят тази позиция и да се придържат към нея.

В този смисъл посочените държави членки на практика вече няма да упражняват собствена компетентност, като се координират по своя собствена воля и като се ръководят от принципа на лоялно сътрудничество, а ще бъдат само изразители на волята на Съюза. Те вече няма да могат да изразяват различни становища и да упражняват индивидуално право на вето при вземането на решенията на тази международна организация, а ще са длъжни да заемат приетата от Съвета и отразяваща интересите на всички 28 държави членки на Съюза позиция.

Така всъщност разглежданото решение на Съда позволява на Съюза да упражни външната си компетентност, дори и когато някои държави членки не са съгласни с посоченото ограничаване на правомощията им и поради това се опитват да „блокират“ членството му в някои международни организации.

Дали при това положение обаче, след като с въвеждане по своя воля на препратки в правото на Съюза към актове на международна организация, Съюзът би могъл de facto да си гарантира възможността да участва в работата на същата, последният би ли продължавал все още да има интерес да стане неин член? И дали и как тази промяна в упражняването на външната дейност на Съюза би се отразила върху пълноценното участие в съответните международни организации на членуващите в тях държави членки, както и върху работата на самите международни организации?

II. Факти и обстоятелства по делото

Международната организация по лозата и виното (OIV) извършва дейност в областта на лозарството и винарството, напитките на винена основа, десертното грозде, сушеното грозде и други лозаро-винарски продукти. На практика OIV приема препоръки за винаро-лозарския сектор, и по-специално за енологичните практики. Препоръките обикновено се приемат с консенсус от Общото събрание на OIV, което заседава всяка година.

Към 2012 г., когато възниква спорът, в OIV членуват 46 държави, от които 20 са държави членки на ЕС. Макар от правна гледна точка учредителният акт на OIV да допуска възможност за членство на самия Съюз, той все още не е станал член на организацията, нито е получил статут на наблюдател или друг специален статут. При все това обаче Комисията може да присъства като поканена страна на заседанията на експертните групи и на комисиите на OIV и да участва в работата им.

До юни 2010 г. държавите членки на Съюза неформално и по своя инициатива координират позициите си[3] в OIV в рамките на работната група „Вина и алкохол“ с участието на Комисията, като това става по следния начин: държавите членки и Комисията излагат становищата си, а държавата членка, която председателства Съюза, се стреми да формулира обща позиция.

Дейността на OIV и приетите от нея препоръки имат пряко отношение към общата организация на пазара на виното, която като част от Общата селскостопанска политика подлежи на подробна уредба от правото на Съюза. Тъй като OIV е специализирана международна организация с голям научно-технически и експертен опит, препоръките ѝ се възприемат като референтна рамка за някои правни актове на Съюза.

В този смисъл Регламент № 479/2008 на Съвета[4] въвежда във вторичното право на ЕС препратки към препоръките на OIV. С Регламент № 491/2009 на Съвета[5] такива препратки са включени и в Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета[6]. Показателни в това отношение са и някои от разпоредбите на Регламент № 606/2009 на Комисията[7].

През септември 2008 г., веднага след приемането на първия от посочените регламенти, Комисията, като се обосновава по-специално с въведените препратки към препоръките на OIV, иска от Съвета да я упълномощи да води преговори за присъединяването на Съюза към OIV. За приемането на това решение обаче не е достигнато необходимото мнозинство.

През май 2011 г., преди провеждането на деветото общо събрание на OIV, Комисията за първи път представя на Съвета предложение за решение за установяване на обща позиция, която да бъде заета от името на Съюза по някои от предстоящите да бъдат гласувани резолюции на OIV. Като правно основание за решението Комисията посочва член 218, параграф 9 ДФЕС — спорната разпоредба и в разглежданото тук дело.

След като Съветът отхвърля предложението ѝ, Комисията заявява, че членуващите в OIV държави членки не могат да изразяват позиции по някои от предстоящите да бъдат гласувани резолюции на OIV, без да засегнат достиженията на правото на Съюза. Въпреки това, след предварително координиране, членуващите в OIV държави членки изразяват подкрепа за всички резолюции, които общото събрание на организацията приема с консенсус, включително и за такива, които според Комисията биха се отразили върху достиженията на правото на Съюза. Предвид това тя образува производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу съответните държави членки по реда на чл. 258 ДФЕС.

През април 2012 г. Комисията отново изпраща на Съвета предложение за решение за установяване на обща позиция, която да бъде заета от името на Съюза във връзка с резолюции, които предстои да бъдат гласувани от десетото общо събрание на OIV. Поради риска от евентуално ново производството за установяване на неизпълнение на задължения предложението е прието с квалифицирано мнозинство, като Германия, Чешката република, Австрия и Словакия гласуват „против“, а Люксембург — „въздържал се“. Германия, Гърция, Нидерландия, Унгария, Финландия, Румъния и Обединеното кралство изразяват резерви относно приложимостта на член 218, параграф 9 ДФЕС като правно основание на приетото решение на Съвета.

Обжалваното решение на Съвета е прието на 18 юни 2012 г. с квалифицирано мнозинство, като срещу него отново гласуват няколко държави членки, сред които и Германия. То установява обща позиция на Съюза по някои проекторезолюции, отнасящи се до методите за анализ на състава на продуктите от лозаро-винарския сектор, спецификациите за чистота и идентичност на веществата, използвани в енологичните практики, и самите енологични практики.

Съгласно решението държавите членки, които членуват в OIV, биха могли след координация на място и без да е необходимо приемането на друго решение на Съвета, да приемат промени в проекторезолюциите, които не изменят съдържанието им. Ако обаче съществува вероятност позицията да бъде повлияна поради нова научна или техническа информация, съответните държави членки би трябвало да отправят искане за отлагане на гласуването в Общото събрание, докато не бъде установена обща позиция на Съюза с оглед на новите данни.

Десетото общото събрание на OIV приема всички предвидени резолюции, с изключение на една. На координационните си заседания делегациите на членуващите в OIV държави членки приемат, че внесените промени в проекторезолюциите „не изменят съдържанието“ им.

Впоследствие Германия обжалва решението на Съвета от 18 юни 2012 г. и иска то да бъде отменено. В подкрепа на исканията ѝ са допуснати да встъпят Чешката република, Люксембург, Унгария, Нидерландия, Австрия, Словакия и Обединеното кралство.

III. Доводи на страните

Изтъкнатото от Германия основание за обжалване е, че член 218, параграф 9 ДФЕС не може да се приложи като валидно правно основание за приемане на обжалваното решение, тъй като съгласно текста, систематичното място, законодателната история и функцията си тази разпоредба се прилагала не за споразумения, сключени от държавите членки, а само за международни договори, сключени от самия Съюз. Освен това принципът на предоставената компетентност не допускал приложимост на тази разпоредба по аналогия и за случаите, когато международните договори не са сключени от самия Съюз. При тях координирането на действията на държавите членки следвало да се осъществява в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество, установен в член 4, параграф 3 ДЕС.

Освен това, за да е приложим член 218, параграф 9 ДФЕС, трябвало да става въпрос за „акт с правно действие“, което според Германия означава, че съответният акт трябва да е обвързващ по силата на международното право. Резолюциите на OIV не били такива актове.

Германия твърди също, че практиките и правилата, до които се отнасят препоръките на OIV, не попадат в пределите на изключителната компетентност на Съюза, а са от областта на селското стопанство по смисъла на член 4, параграф 2, буква г) ДФЕС, която е област на споделена компетентност между Съюза и държавите членки.

От своя страна Съветът и Комисията твърдят, че член 218, параграф 9 ДФЕС е приложим за приемане на позиции, които да се заемат от името на Съюза в организации като OIV, при положение че извършваната от тях дейност попада в областите на компетентност на Съюза. Всъщност Съюзът не изземал правомощия на държавите членки, когато упражнявал на международно равнище правомощията, предоставени му на основание член 43 ДФЕС в области като енологичните практики и методите за анализ на продуктите от лозаро-винарския сектор.

За разлика от Германия Съветът счита, че по силата на член 3, параграф 2 ДФЕС[8] Съюзът разполага с изключителна външна компетентност по отношение на въпросните проекторезолюции, тъй като те биха могли да засегнат общи правила на Съюза. Всъщност те се отнасяли до енологични практики и методи за анализ, които поради препратките в Регламент № 1234/2007 и Регламент № 606/2009 можели да послужат за основа при изготвянето на нормативната уредба на Съюза или да станат директно приложими.

Що се отнася до изискваното от член 218, параграф 9 ДФЕС „правно действие“ на актовете, Съветът твърди, че резолюциите пораждат „известно“ международноправно действие, макар да са само с препоръчителен характер, и по-специално застъпва становището, че включването на резолюциите в правото на Съюза по силата на споменатите препратки им осигурява в достатъчна степен правно действие.

 IV. Заключение на генералния адвокат

В заключението си генералният адвокат Cruz Villalón[9] се спира на историята на приемането на член 218, параграф 9 ДФЕС, като търси отговор на въпроса защо разпоредба относно установяването на позициите, които да се заемат от името на ЕС в рамките на орган, създаден със споразумение, се появява в контекста на член, който урежда реда и условията за воденето на преговори и за сключването на споразумения между Съюза и трети страни или международни организации.

По-нататък, генералният адвокат тълкува член 218, параграф 9 ДФЕС с оглед на неговия текст, систематично място и цел. Изводът, до който стига е, че посочената разпоредба не следва да се прилага в случаи като разглеждания[10], като по същество потвърждава изтъкнатите от Германия доводи.

Тъй като Договорите се основават на предпоставката, че компетентността на Съюза се упражнява от институциите на Съюза в случаите когато дадена международна организация извършва дейност в области от компетентността на Съюза, според генералния адвокат логиката видимо изисква самият Съюз да действа като член на организацията. В много случаи обаче Съюзът не е член на организацията.

В това отношение генералният адвокат разграничава две хипотези: първо, когато по международноправни причини Съюзът не може да стане член на съответната международна организация и поради това съгласно практиката на Съда външната компетентност на Съюза се упражнява посредством държавите членки, действащи съвместно в интерес и от името на Съюза, и второ, когато членството на Съюза в съответната международна организация е допустимо, като подчертава, че в такъв случай присъединяването на Съюза е най-естественият начин за ефективното упражняване на компетентността му.

Именно поради последното генералният адвокат счита, че в релевантната за случая втора хипотеза принципното правило трябва да бъде присъединяването на Съюза към международната организация.

Освен това генералният адвокат счита, че прилагането на член 218, параграф 9 ДФЕС в настоящия случай би довело до заобикаляне на Европейския парламент и до свеждане на ролята му до незабавно получаване на изчерпателна информация.

Ето защо заключението на генералния адвокат е че член 218, параграф 9 ДФЕС не съставлява подходящо правно основание за обжалваното решение и поради това то трябва да бъде отменено.

V. Решение на Съда

В решението по делото обаче Съдът стига до точно обратния извод.

Той тълкува текста на член 218, параграф 9 ДФЕС, като отбелязва, че в тази разпоредба става въпрос за орган, създаден със „споразумение“, без да се уточнява, че Съюзът трябва да е страна по това споразумение. Освен това, според Съда, макар и да е вярно, че в разпоредбата се визират позициите, които трябва да се заемат „от името на Съюза“, това не означава, че последният трябва да е страна по споразумението, с което е създаден съответният международен орган.

Поради това Съдът счита, че разглежданата разпоредба не е пречка Съюзът да приема решения за установяване на позиция, която да се заеме от негово име в рамките на орган, създаден с международно споразумение, по което той не е страна.

С оглед на систематичното тълкуване на член 218, параграф 9 ДФЕС Съдът посочва, че съседните на този текст разпоредби уреждат договарянето и сключването на споразумения от Съюза, но самият той се отнася до установяването на позиции, които трябва да се заемат от името на Съюза в орган, създаден със споразумение, и които могат да бъдат приемани и в контекста на споразумения, по които Съюзът не е страна, когато става въпрос за област от негова компетентност.

В отговор на довода, че приеманите от OIV препоръки не представляват „актове с правно действие“ по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС, Съдът посочва, че поради предмета им на уредба и поради предвидените в правото на Съюза препратки към тях те всъщност са годни да окажат съществено въздействие върху съдържанието на приеманата от законодателя на Съюза нормативна уредба в областта на общата организация на лозаро-винарските пазари.

Така инкорпорирани в правото на Съюза посредством препратки, такива препоръки според Съда пораждат правно действие по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС в разглежданата област и съответно Съюзът, макар да не е страна по Споразумението за OIV, е оправомощен да установи позиция, която да се заеме от негово име по отношение на тези препоръки, предвид прякото им отражение върху достиженията на правото на Съюза в тази област.

Предвид изложените съображения Съдът приема, че член 218, параграф 9 ДФЕС е валидно правно основание за приемане на решението на Съвета от 18 юни 2012 г. за установяване на позицията, която да бъде заета от името на ЕС във връзка с някои резолюции, които ще бъдат гласувани в рамките на OIV, и отхвърля жалбата на Германия за отмяна на това решение.

VI. Коментар

Разглежданото решение по логичен начин допълва досегашната практика на Съда. В този смисъл в становище на Съда, прието по повод на една от конвенциите на Международната организация на труда[11], Съдът приема, че фактът, че самият Съюз не може да сключи дадено международно споразумение, не е пречка за ефективното упражняване на външната му компетентност, по-специално посредством държавите членки, които действат солидарно в негов интерес.

По-нататък, в решение по производство по установяване на неизпълнение на задължения[12] от държава членка поради представяне на необвързващо предложение пред Международната морска организация за изменение на две от конвенциите ѝ Съдът приема, че единствено обстоятелството, че Съюзът не е член на международна организация, по никакъв начин не позволява на държава членка, която действа индивидуално в рамките на участието си в международна организация, да поема задължения, които може да засегнат правила на Съюза, приети за постигане на целите на Договорите.

В друго свое решение[13] Съдът се произнася по жалба за отмяна на решение на Съвета за установяване на позиция, която да бъде приета от името на Съюза относно някои предложения пред орган по Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES). Комисията иска отмяна на решението на Съвета поради липса на мотиви, тъй като в него не е изрично посочено правното основание за приемането му, а именно член 300, параграф 2, втора алинея ЕО (тоест разпоредбата, която предшества настоящия член 218, параграф 9 ДФЕС).

В споменатото решение CITES Съдът отменя решението на Съвета поради липса на посочено в него правно основание. С оглед на това, както посочва и Съветът в становището си по разглеждания тук случай, би могло да се твърди, че с решение CITES най-малкото имплицитно се потвърждава приложимостта на член 218, параграф 9 ДФЕС като правно основание за приемане на решения на Съвета за установяване на позиции, които да бъдат заети от името на Съюза в рамките на органи на международни организации, в които той не членува.

В разглежданото тук решение Съдът всъщност вече категорично установява, че член 218, параграф 9 ДФЕС е валидно правно основание за приемането на такива решения дори и в случаите, когато става въпрос за актове на международна организация, които са с препоръчителен характер и от международноправна гледна точка нямат „правно действие“, ако по силата на установени от законодателя на Съюза препратки към тях могат да окажат съществено въздействие върху съдържанието на правото на Съюза в област от неговата компетентност, която е много подробно регламентирана.

Въпреки че цели разрешаване на реален проблем при осъществяването на външната дейност на Съюза във връзка с ефикасното упражняване на компетентността му на международната сцена, разглежданото решение на Съда все пак повдига някои въпроси.

Най-напред, както посочва в заключението си и генералният адвокат[14], едно такова разрешение прави донякъде излишно присъединяването на Съюза към международни организации. Във всички случаи, когато дейността на дадена международна организация попада в областта му на компетентност, Съюзът, въпреки наличието на евентуална възможност да стане неин член, вече би могъл само с въвеждането на препратки към актовете ѝ да си гарантира възможност да изразява позиция по приеманите от нея актове по същия начин, както ако беше неин пълноправен член.

В този смисъл участието на Съюза в работата на такава международна организация не би зависило по никакъв начин от становището на третите членуващи в нея държави. Така хипотетично би могло да се стигне до заобикаляне на уставни правила на международна организация, съгласно които приемането на нов член подлежи на одобрение от членовете ѝ.

Освен това процедурата по предварително приемане на решение за позициите, които държавите членки трябва да заемат в рамките на органите на международните организации, би могло евентуално да доведе и до редица практически затруднения. Тя предполага дневният ред и документите за съответното заседание да се представят на Комисията много преди самото му провеждане, за да може тя своевременно да прецени дали предвижданите решения биха могли да засегнат достиженията на правото на Съюза и евентуално да изготви и представи на Съвета проект на решение за установяване на обща позиция. Това би наложило времеви и организационни ограничения на съответната международна организация и в някои случаи би могло да постави под въпрос ефективността на работата ѝ.

В случаите, когато международната организация извършва дейност, която има твърде технически характер, като например тази на OIV, споменатата преценка от страна на Комисията предполага необходимост от дублиране на тясно специализираната експертиза, която секретариатите на съответните международни организации обикновено изграждат с години. Така технически норми, които законодателят на Съюза е приел като имащи качеството на референтни и поради това е решил, че няма сам да изработва, а ще заимства направо от съответната международна организация чрез въвеждане в правото на Съюза на препратки към актовете ѝ, биха се оказали предмет на предварителна оценка от страна Комисията, която ще трябва да формира предложение за позиция по изменението им.

По-нататък, приемането на общи позиции от Съвета, които трябва да се заемат от името на Съюза в рамките на съответната международна организация, би могло да доведе до приемане на решение, което не отчита или дори напълно противоречи на позициите на една или повече държави членки, които членуват в съответната организация. В случая например на OIV, държава членка, която е член и на OIV, вече няма да може да блокира приемането с консенсус на резолюция, която противоречи на интересите ѝ, ако приетото от Съвета с мнозинство решение за обща позиция на Съюза е в подкрепа на въпросната резолюция. Същевременно доводите на тази държава членка няма да могат да бъдат изложени пред третите държави — членки на OIV, което би могло да се отрази на възможността за провеждане на същински дебат в рамките на органите на организацията.

Всъщност възниква въпросът дали чрез приемането на обща позиция на Съюза преди самото официално провеждане на обсъжданията реално не би се стигнало до известно отслабване на позициите на членуващите в международната организация държави членки. Те на практика вече няма да могат ефективно да участват в тези обсъждания, тъй като няма да имат компетентност за това, а ще трябва да се придържат към позиция, неотчитаща изтъкнатите в хода на самите обсъждания твърдения и доводи на трети държави.

Освен това по този начин процесът на вземане на решенията на съответните международни организации би станал по-непрозрачен, тъй като третите държави, членки на международната организация, ще бъдат запознати само с общата позиция на Съюза, но не и с конкретната позиция на всяка една държава членка, нито с това дали става въпрос за отчитане на интереси на членуваща или не в международната организация държава членка на Съюза.

Не е изключена и хипотезата решение за установяване на обща позиция да не може да бъде прието поради липса на необходимото мнозинство в Съвета. Това би могло да доведе до забавяне или блокиране на работата на съответния орган на международна организация, а ако устройствените ѝ правила допускат това, защо не и до провеждане на гласуване без участието на членуващите в нея държави членки.

При все това, въпреки въпросите, които повдига и на които вероятно ще се намерят логични отговори в практиката, разглежданото тук решение на Съда има важно значение за развитието на правото на Съюза в областта на външните отношения и безспорно представлява крачка в посока на засилване на единното влияние на Съюза като важен участник на международните отношения и на разширяване на компетенциите му във външната дейност с цел по-пълно изпълнение на възложените му с Договорите задачи.

***

Link to the article in French language: L’ADHÉSION DE L’UNION EUROPÉENNE À DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES N’EST ELLE PAS RENDUE SUPERFLUE?

***

[1] Авторът е юрист лингвист в Съда на ЕС. Изразените в статията мнения са на автора и не обвързват Съда на ЕС.

[2] Член 218, параграф 9 ДФЕС гласи: „Съветът, по предложение на Комисията или на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, приема решение за спиране на прилагането на дадено споразумение и установяване на позициите, които трябва да се заемат от името на Съюза в рамките на орган, създаден със споразумение, когато този орган има за задача да приема актове с правно действие, с изключение на актовете за допълнение или изменение на институционалната рамка на споразумението“.

[3] Координирането на позициите се извършва въз основа на принципа на лоялно сътрудничество, установен в член 4, параграф 3 ДЕС, който гласи: „[п]о силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.“

[4] Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета от 29 април 2008 година относно общата организация на пазара на вино, за изменение на регламенти (ЕО) № 1493/1999, (ЕО) № 1782/2003, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 3/2008 и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 2392/86 и (ЕО) № 1439/1999 (ОВ L 148, стр. 1).

[5] Регламент (ЕО) № 491/2009 на Съвета от 25 май 2009 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1234/2007 за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ L 154, стр. 1).

[6] Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ L 299, стр. 1). Вж. по-специално членове 120е, 120ж и 158а, както и член 158ж, параграф 2.

[7] Регламент (ЕО) № 606/2009 на Комисията от 10 юли 2009 година относно определяне на някои правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета по отношение на категориите лозаро-винарски продукти, енологичните практики и приложимите ограничения (ОВ L 193, стр. 1). Вж. по-специално член 9, параграф 1 и член 15, параграф 2.

[8] Съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС „Съюзът разполага също с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения, когато това е предвидено в законодателен акт на Съюза или е необходимо, за да му позволи да упражнява своята вътрешна компетентност, или доколкото може да засегне общите правила или да промени техния обхват“.

[9] Заключение на генералният адвокат Cruz Villalón по дело С‑399/12.

[10] Вж. заключението по делото, посочено по-горе в бележка под линия 9, т. 100.

[11] Становище 2/91 на Съда от 19 март 1993 г., Recueil, стр. І‑1061, т. 5.

[12] Решение на Съда от 12 февруари 2009 г., Комисия/Гърция, C‑45/07, Сборник, стр. І‑701, т. 30.

[13] Решение на Съда от 1 октомври 2009 г., Комисия/Съвет, С‑370/07, Сборник, стр. І‑8917.

[14] Вж. заключението по делото, посочено по-горе в бележка под линия 9, т. 112 и 133.