Решение на Съда на ЕС по дело C-274/12 P, Telefónica SA/Комисия
Габриела Едрева [1]
Тясното тълкуване на Съда на ЕС на условията за активна легитимация на физическите и юридически лица в производството за отмяна на актовете на Европейския съюз винаги е било обект на силна критика.
Всъщност, преди влизането в сила на Договора от Лисабон, в случаите, когато обжалваният акт не е индивидуален акт, чийто адресат е жалбоподателят – физическо или юридическо лице, той следваше при всяко положение да докаже, от една страна, че даденият акт го засяга пряко, и от друга, че го засяга лично. Съгласно практиката на Съда, датираща още от решението по делото Plaumann/Комисия от 1963 г. обаче, условието физическото или юридическо лице да бъде засегнато лично, е изпълнено само ако въпросният акт се отнася до него поради присъщи на лицето качества или поради фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица и поради това го индивидуализира по начин, аналогичен на този, по който се индивидуализира адресатът на индивидуален акт[2]. Така условието лицето да бъде засегнато лично, се оказва на практика изключително трудно изпълнимо.
Според генерален адвокат Francis Jacobs[3] „[н]е може да бъде отречено, че ограничената допустимост на жалбите на частни лица масово е считана за един от най-незадоволителните аспекти на общностния правен ред. Не само ограниченият достъп до съдилищата е обект на критика, а и сложността и очевидната непоследователност, последвали от опитите на Съда да допусне искове в случаите, когато традиционният подход би довел до очевиден [отказ от правосъдие]“.
В отговор на многобройните критики, авторите на Договора от Лисабон, в сила от 1 декември 2009 г., въвеждат нова възможност за обжалване на актовете на Европейския съюз от т.нар. непривилегировани жалбоподатели, частноправни субекти. Съгласно чл. 263, ал.4 ДФЕС, всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск не само (1) срещу решенията, които са адресирани до него или (2) които го засягат пряко и лично, но и (3) срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение. С тази трета възможност се смекчават условията за допустимост на подадените от физическите и юридически лица жалби за отмяна като се премахва условието жалбоподателите да бъдат засегнати лично, но единствено когато обжалваният акт е (1) подзаконов акт и (2) не включва мерки за изпълнение.
Именно тази възможност за обжалване представлява едно от големите нововъведения в правото на ЕС, осъществени посредством Лисабонския договор. Въпросът как ще бъде тълкувана от Съда и съответно, какво ще бъде нейното практическо значение за частноправните субекти, дълго време стоеше на дневен ред.
С дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, Съдът за първи път получи възможността да разтълкува понятието „подзаконов акт“ по смисъла на новата хипотеза, предвидена с Договора от Лисабон в чл. 263, параграф 4, ДФЕС. Следвайки заключението на генерален адвокат Kokott, Съдът приема, че подзаконови са актовете с общо приложение, с изключение на законодателните актове[4].
Тълкуването на условието въпросният акт да не включва мерки за изпълнение, бе дадено с решението на Съда от 19 декември 2013 г. по дело Telefónica SA/Комисия, постановено в голям състав.
Обстоятелства по делото
Испанският Закон за корпоративното подоходно облагане предвижда, че при определени условия при придобиване на дялови участия в чуждестранно предприятие се създава т.нар. търговска репутация, която може да се амортизира за максимален период от 20 години, като по този начин се намалява данъчната тежест за приобретателя.
През 2007 г. Европейската комисия открива официална процедура по разследване във връзка с това законодателство. Процедурата по разследване приключва през 2009 г. и Комисията приема Решение 2011/5/ЕО (наричано по-нататък „спорното решение“)[5], в което установява, че тъй като тази схема не се прилага при придобиване на дялово участие в национално предприятие, тя е селективна и следователно представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО.
В член 1, параграф 1 от спорното решение, Комисията обявява гореописаната схема за държавна помощ несъвместима с общия пазар. Съгласно параграф 2 на същия член, разглежданата схема може да продължи да се прилага въз основа на принципа на защита на оправданите правни очаквания[6] по отношение на придобити преди 21 декември 2007 г. дялови участия.
Член 4, параграф 1 от спорното решение разпорежда на Кралство Испания да пристъпи към възстановяване на помощите, ако те не отговарят на условията на член 1, параграф 2 от спорното решение.
Telefónica SA се възползва от схемата за помощ при две придобивания на дялови участия, като и в двата случая това става преди 21 декември 2007 г. Въпреки това то завежда дело (Т-228/10) пред Общия съд, искайки отмяната на член 1, параграф 1 от спорното решение.
Обжалваното определение
С определение от 21 март 2012 г.[7], Общият съд отхвърля като недопустима жалбата на Telefónica SA. Съгласно мотивите на определението, спорното решение нито засяга това дружество лично, по смисъла на втората хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, нито представлява подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение, по смисъла на третата хипотеза на тази разпоредба.
Жалбата на Telefónica SA
Telefónica SA подава жалба срещу това определение, искайки отмяната му и връщане на делото на Общия съд за решаване по същество. В жалбата си Telefónica SA твърди, че Общият съд е допуснал грешки при прилагане на правото, като (1) е приел, че спорното решение “включва мерки за изпълнение”, понятие, включено в третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, и (2), е тълкувал твърде ограничително условието за лично засягане от втората хипотеза на същия член. Telefónica SA поддържа също така, че (3) като е отхвърлил жалбата му като недопустима, Общият съд е нарушил правото му на ефективна съдебна защита.
Заключението на генералния адвокат
В заключението си по делото, генерален адвокат Kokott анализира на първо място въпроса дали спорното решение попада в третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
Генералният адвокат счита, че спорното решение представлява подзаконов акт, тъй като, от една страна, не е прието в резултат на законодателна процедура и следователно не е законодателен акт и, от друга страна, има общо приложение поне в обжалваната си част, тъй като схемата за помощ е била приложима към обективно определени хипотези на придобиване на дялове в рамките на Общността и насочена към категорията данъчнозадължени лица, посочени общо и абстрактно.
По въпроса дали спорното решение включва мерки за изпълнение, генералният адвокат отбелязва, че проверката дали оспорваният правен акт включва мерки за изпълнение трябва да се направи в съответствие с предмета на жалбата, т.е. в случая, единствено с установяването на частична несъвместимост на схемата за помощ с общия пазар. За нея е ирелевантен въпросът дали става дума за мярка за изпълнение, приета от Съюза или от държава членка, тъй като системата за правна защита, както и административната система на Съюза, се основават на взаимодействието между службите на Съюза и на държавите членки.
Г-жа Кокоtt прави тълкуване на понятието акт, който “не включва мерки за изпълнение“, отбелязвайки, че от различните езикови версии на член 263, четвърта алинея ДФЕС, не може да се направи ясен извод относно разбирането на това понятие. Така тя пристъпва към анализ въз основа на генезиса на третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС и прави телеологическо тълкуване на това понятие. Всъщност, третата хипотеза по член 263, четвърта алинея ДФЕС е включена в проекта на Договор за конституция за Европа и има за цел разширяването на правото на обжалване само в случаи, в които даден частноправен субект “първо трябва да наруши правото, за да може да отиде пред съда“. Следователно, в светлината на тази цел, изискването подзаконовият акт да не включва мерки за изпълнение следва да се разбира в смисъл, че той проявява пряко действието си спрямо отделния частноправен субект, без да са необходими мерки за изпълнение. Според г-жа Kokott, “[т]ова наблягане на необходимостта от мерки за изпълнение отговаря на смисъла и целта на правото на обжалване: само ако от подзаконовия акт за частноправния субект възникват окончателни правни последици, той има и право на пряка съдебна защита“.
Генералният адвокат уточнява и че, според нея, правните последици, които възникват от подзаконовия акт, следва да бъдат конкретни. Всъщност, според г-жа Kokott, aбстрактни правни последици, които възникват от приложимостта на правна норма, не могат да доведат до извода, че един правен акт не изисква повече мерки за изпълнение. Следователно, за да не бъде лишено от смисъл изискването подзаконовият акт да не включва мерки за изпълнение, правните последици, които следва да бъдат установени във връзка с това, трябва да бъдат толкова конкретни, че да не се нуждаят от допълнително индивидуализиране по отношение на отделни лица. С други думи, отбелязва г-жа Kokott, “подзаконовият акт трябва да определя окончателно дори правните последици за всеки частноправен субект“.
В конкретния случай, поради липса на обжалване на частта от спорното решение, касаеща възстановяването на помощите, генералният адвокат счита, че, за да е налице право на обжалване за жалбоподателя, от значение е единствено обстоятелството дали за установяването на частична несъвместимост на схемата за помощ с общия пазар като такова са необходими мерки за изпълнение. Следователно правните последици, които следва да бъдат установени във връзка с това, трябва да бъдат толкова конкретни, че да не се нуждаят от допълнително индивидуализиране по отношение на отделни лица.
Според заключението ѝ, действително това установяване поражда преки конкретни правни последици, но спрямо държавата членка, която е адресат на оспорваното решение. Съгласно член 249, параграф 4 ЕО, това решение не е задължително за други лица. В същото време г-жа Kokott отбелязва, че спорното решението има също за последица промяна на националния правен ред и следователно възникват правни последици и за лица, които са обхванати от схемата за помощ. Според нея обаче не съществува необходимото конкретно и окончателно правно действие за получателите по схемата за помощ, защото член 1, параграф 1 от спорното решение все още не урежда какви последици има неприложимостта на схемата за помощ спрямо съответните данъчнозадължени лица. Тези последици, според генералния адвокат, се пораждат едва от акта за установяване на данъчни задължения, тъй като от самата неприложимост на схемата за помощ за данъчнозадължените лица не се поражда нито забрана, нито разпореждане. Освен това последиците от неприложимостта на схемата за помощ не се проявяват еднакво в акта за установяване на данъчни задължения за всяко лице, което попада в обхвата на тази схема и е необходимо индивидуализиране на правните последици от неприложимостта на схемата за помощ посредством акт за установяване на данъчни задължения. Поради това, според г-жа Kokott, актът за установяване на данъчни задължения представлява мярка за изпълнение, която член 1, параграф 1 от спорното решение включва по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
Така генералният адвокат стига до заключението, че член 1, параграф 1 от спорното решение включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС и следователно жалбоподателят не е имал право на обжалване съгласно третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
На второ място, при анализа си на втората хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, г-жа Kokott смята, че критерият обжалваният акт да засяга жалбоподателят лично в случая не е изпълнен. В тази връзка тя отбелязва, че член 1, параграф 1 от спорното решение има за непосредствена последица спрямо жалбоподателя единствено невъзможността му за в бъдеще да се възползва от схемата за помощ. Според постоянната съдебна практика обаче, по принцип предприятие не може да обжалва решение на Комисията, с което се забранява схема за предоставяне на помощи в даден сектор, ако е засегнато от решението само поради принадлежността си към въпросния сектор и поради качеството си на потенциален получател по посочената схема[8]. Следователно като потенциален получател по схемата за помощ жалбоподателят не може да бъде лично засегнат. Г-жа Kokott допълва, че установяването в член 1, параграф 1 от спорното решение на частична несъвместимост на схемата за помощ с вътрешния пазар не води само по себе си до риск нито от възстановяване на получени суми, нито до загуба на получените предимства вследствие на жалби, подадени от трети лица на национално равнище. В действителност, напомня тя, националните съдилища са обвързани от спорното решение и съдържащата се в него гаранция за защита на оправданите правни очаквания.
На трето място, по отношение на приведените в подкрепа на жалбата на Telefónica SA аргументи относно твърдяното нарушение на правото му на ефективна съдебна защита, генералният адвокат препраща към заключението си по делото Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет. В това заключение тя отбелязва, че нито членове 6 и 13 от ЕКПЧ и практиката на ЕСПЧ, нито член 47 от Хартата, не налагат императивно да се даде възможност за пряко обжалване на законодателни актове[9] на частноправните субекти. Впрочем, след задълбочено обсъждане в рамките на Европейския конвент, авторите на Договорите в крайна сметка са отхвърлили разширяването на възможността за пряко обжалване на законодателните актове от страна на физически и юридически лица. Освен това, г-жа Kokott напомня, че съгласно, inter alia, член 51, параграф 2 от Хартата, който, съгласно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС, трябва да се вземе предвид при тълкуването на правата, свободите и принципите, съдържащи се в Хартата, не създава никакви нови компетенции или задачи за Съюза и не променя компетенциите и задачите, определени в Договорите. Следователно, според генералния адвокат, закрепеното в член 47 от Хартата право на ефективни правни средства за защита, не може да послужи като основание за включване на законодателните актове в категорията на подзаконовите актове (третата хипотеза по член 263, четвърта алинея ДФЕС) или за смекчаване на изискванията частноправните субекти да са пряко и лично засегнати от законодателния акт (втората хипотеза по член 263, четвърта алинея ДФЕС). Подобно тълкуване според нея би означавало, противно на разпоредбата на член 2, параграф 1, алинея 2 ДЕС, да се разширят областите на компетентност на Съюза, и по-точно – да се разшири съдебната компетентност на СЕС като институция на Европейския съюз (член 19, параграф 1, първо изречение ДЕС).
Накрая, и в двете заключения г-жа Kokott подчертава, че установената с Договорите система за правна защита, която се опира на съдилищата на Съюза и на националния съд, дава възможност да се получи ефективна съдебна защита, като в заключението си по делото Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет излага подробно аргументите си в подкрепа на това твърдение.
В заключение, генералният адвокат предлага жалбата на Telefónica SA да бъде изцяло отхвърлена като недопустима.
Решението на Съда
По първото от горепосочените правни основания, касаещо третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, следвайки заключенията на генералния адвокат, Съдът приема, че целта на тази разпоредба, както е видно от нейния генезис, се състои в това да се избегне положение, при което частноправният субект е принуден да наруши правото, за да получи достъп до съд. Когато обаче подзаконов акт има преки последици за правното положение на физическо или юридическо лице, без да са необходими мерки за изпълнение, това лице, дори да е засегнато пряко от въпросния акт, ще бъде в състояние да поиска дадения акт да бъде подложен на съдебен контрол, едва след като е нарушило разпоредбите на този акт, като в хода на образуваното срещу него производство пред националните юрисдикции се позове на незаконосъобразността на тези разпоредби.
В това отношение Съдът уточнява, че понятието мерки за изпълнение обхваща както мерките, приети от Съюза, така и тези, приети от държавите членки. Физическите и юридическите лица, които поради посочените в член 263, четвърта алинея ДФЕС условия за допустимост не могат да обжалват пряко подзаконов акт на Съюза пред съда на Съюза, са защитени срещу прилагането на такъв акт спрямо тях чрез възможността да оспорват произтичащите от него мерки за изпълнение.
Когато изпълнението на посочените актове е от компетентността на институциите, на органите или на службите или агенциите на Съюза, физическите или юридическите лица могат да обжалват непосредствено пред юрисдикциите на Съюза актовете за прилагане, при посочените в член 263, четвърта алинея ДФЕС условия, и съгласно член 277 ДФЕС те могат да изтъкнат в подкрепа на тази жалба незаконосъобразността на съответния основен акт. Когато това изпълнение е възложено на държавите членки, тези лица могат да се позоват на недействителността на съответния основен акт пред националните юрисдикции и да дадат повод на тези юрисдикции да се обърнат към Съда, на основание член 267 ДФЕС, с преюдициални въпроси.
За да се прецени дали подзаконов акт включва мерки за изпълнение, трябва да се разгледа положението единствено на жалбоподателя, без оглед на евентуални мерки за изпълнение по отношение на други правни субекти, и единствено съобразно с предмета на жалбата.
В конкретния случай жалбата пред Общия съд е насочена срещу член 1, параграф 1 от спорното решение. На първо място, обявяването на частичната несъвместимост на разглежданата схема с общия пазар, посочена в тази разпоредба, се отнася единствено до държавата членка, адресат на решението, в конкретния случай Кралство Испания. На второ място, разглежданата разпоредба единствено обявява за несъвместима с общия пазар разглежданата схема, без да определя конкретните последици на това обявяване за всяко от данъчнозадължените лица, последици, които ще се реализират в административни актове, като акт за установяване на данъчно задължение, представляващ сам по себе мярка за изпълнение.
По този начин Съдът стига до заключението, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагането на правото като е приел, че „мерките, които имат за цел прилагането на решението за несъвместимост, между които е и мярката, състояща се в отхвърляне на искане за ползване на разглежданото данъчно предимство, отхвърляне, което жалбоподателят също ще може да оспори пред националния съд, са мерки за изпълнение на спорното решение“. Така, считайки, че едно от кумулативните условия за допустимост на третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС не е изпълнено в случая, Съдът, без да разглежда въпроса дали спорното решение представлява подзаконов акт, отхвърля първото основание на жалбата.
По второто от гореописаните правни основания, касаещо втората хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, Съдът разглежда въпроса дали условието спорното решение да засяга жалбоподателя лично е изпълнено. Следвайки критериите, заложени още в решението по делото Plaumann/Комисия, потвърдени в решението по делото Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, и в частност практиката по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, напомнена от генералния адвокат, Съдът счита, че член 1, параграф 1 от спорното решение засяга Telefónica SA единствено в качеството му на потенциален получател по схема за помощ и следователно същото не може да твърди, че е лично засегнато чрез тази разпоредба. Тъй като кумулативните условия на втората хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС не са изпълнени, Съдът отхвърля и второто основание на жалбата.
По третото от гореописаните правни основания, Съдът припомня постоянната си съдебна практика, потвърдена след промените в ДФЕС с решението по делото Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, съгласно която Съюзът е правов съюз, в който актовете на неговите институции са обект на съдебен контрол за спазването на правния ред на Съюза, осигурен от Съда и юрисдикциите на държавите членки. За тази цел посредством разпоредбите на членове 263 ДФЕС и 277 ДФЕС, от една страна, и член 267 ДФЕС, от друга страна, Договорът за функционирането на ЕС е създал завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да осигурят контрола за законосъобразност на актовете на Съюза, като го е поверил на съда на Съюза.
В конкретния случай, Съдът счита, че това правно основание следва да се отхвърли, тъй като дори ако поради предвидените в член 263, четвърта алинея ДФЕС условия за допустимост Telefónica SA не може да обжалва пряко спорното решение пред съда на Съюза, то може да оспори валидността на това решение непряко пред националните юрисдикции и да им даде повод да се обърнат към Съда с преюдициални въпроси, по-специално като оспори пред тези юрисдикции административния акт, с който му се отказва ползването на амортизация съгласно разглежданата схема.
Коментар
Въпреки дългоочакваното произнасяне на Съда по въпроса за тълкуването на новата възможност за активна легитимация на непривилегированите жалбоподатели, предоставена от третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, не е учудващ фактът, че решението на Съда по делото Telefónica SA/Комисия не намери широк отзвук нито в пресата, нито в правните среди. В действителност то по никакъв начин не може да бъде определено като революционно и подходът, възприет от Съда, беше лесно предвидим.
С решението си по делото Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, Съдът, след анализ не само на текста на третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС и на преследваните от нея цели, но и на нейния контекст и на останалите разпоредби на правото на Съюза, отказа да даде широко тълкуване на понятието „подзаконов акт“, изключвайки от това понятие всички законодателни актове, които според някои тълкувания, продиктувани от различните лингвистични версии на Договора за функционирането на ЕС[10], биха могли да попаднат в обхвата на това понятие. В мотивите си Съдът изрично набляга на факта, че генезисът на една разпоредба на правото на Съюза може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ [11]. В тази връзка Съдът отбелязва, че от подготвителните работи по член III‑365, параграф 4 от проекта на договор за създаване на конституция за Европа, дословно възпроизведен от член 263, четвърта алинея, ДФЕС става ясно, че изразът „подзаконови актове“ дава възможност да се обозначат категорията актове, които занапред могат да бъдат обжалвани при условия, по-малко стриктни от преди, като същевременно се запази „ограничителен подход относно жалбите на частноправните субекти срещу законодателните актове (за които продължава да се прилага условието „[които] го засягат пряко и лично“)“[12].
Следвайки същата логика, г-жа Kokott, както е споменато по-горе, отбелязва, че с допълнението относно „мерките за изпълнение“ разширяването на правото на обжалване е трябвало да се ограничи само до случаи, в които даден частноправен субект „първо трябва да наруши правото, за да може да отиде пред съда“[13]. Именно от тази сама по себе си ограничителна цел генералният адвокат извежда и идеята си, в последствие имплицитно възприета от Съда, че единствено ако от подзаконовия акт за частноправния субект възникват окончателни и конкретни правни последици, той има и право на пряка съдебна защита.
Именно от тази идея е воден Съдът, когато извежда основните принципи, въведени с решението по делото Telefónica SA/Комисия, а именно:
(1) За да се прецени дали подзаконов акт включва мерки за изпълнение, трябва да се разгледа положението единствено на жалбоподателя, без оглед на евентуални мерки за изпълнение по отношение на други правни субекти, и единствено съобразно с предмета на жалбата.
Така от разглежданото решение следва, че СЕС ще счита за допустими жалбите на частноправен субект, отправени срещу подзаконови актове на ЕС, които го засягат пряко и които:
- Не включват мерки за изпълнение по отношение на конкретния правен субект, макар и да включват такива мерки по отношение на други правни субекти; и
- Не включват мерки за изпълнение по отношение на предмета на жалбата, макар и да включват такива мерки в друго отношение.
(2) Изискването подзаконовият акт да не включва мерки за изпълнение включва както мерките, приети от Съюза, така и мерките, приети от държавите членки.
Комбинацията от тези два принципа прави тълкуването на Съда на понятието акт, който „не включва мерки за изпълнение“ по-скоро неутрално отколкото ограничително.
Макар и в допълващата се практика Inuit-Telefónica подходът на Съда да има за последица отхвърлянето на жалбите на жалбоподателите, в други случаи се вижда, че така заложените в практиката на Съда критерии са напълно изпълними. Така още преди Съдът да се произнесе по въпроса дали в понятието „мерки за изпълнение“ следва да бъдат включени мерките, приети от държавите членки, в решението си по дело Microban International и Microban (Europe)/Комисия Общият съд, след като е приел, че под мерки за изпълнение се разбират и мерките, приети от държавите членки [14], е счел, че в случая спорният акт представлява подзаконов акт, който засяга пряко жалбоподателите и не включва мерки за изпълнение, поради което жалбата на двете дружества е допустима[15].
В следващото си решение, касаещо третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС[16], по делото Stichting Woonpunt e.a. / Commission, Съдът внася нова светлина по отношение на прилагането на новата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС и така допълнително оформя съдебната практика Inuit-Telefónica. Съдът намира, че Общият Съд е допуснал грешка при прилагане на правото като е разгледал само условието за лично засягане на жалбоподателите от втората хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, което е счел за неизпълнено, и е пропуснал да провери допустимостта на жалбата с оглед на другите, както сам ги определя Съда, „не толкова строги“ условия по третата хипотеза на тази разпоредба, като резултатът от тази проверка ни най-малко не е предрешен от констатацията за липса на лично засягане“[17].
Съдът уточнява, че критериите, закрепени във втората и третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, представляват абсолютна процесуална предпоставка, която юрисдикциите на Съюза „могат“ да проверят дори служебно[18]. В действителност, от мотивите на Съда и по-специално от грешката при прилагането на правото, в която той упреква Общия съд, се разбира, че юрисдикциите на Съюза не просто могат, а трябва, когато условията на едната от тези две алтернативни една на друга хипотези, не са изпълнени, да проверят дали условията на другата хипотеза са изпълнени.
В конкретния случай, Съдът прави това уточнение макар да не счита, че спорното решение представлява подзаконов акт, а оттам и че условията на третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, са изпълнени. Той обаче допълва, от една страна, че Общият съд е допуснал грешка и в преценката си на критерия за лично засягане на жалбоподателите, който в случая е изпълнен. От друга страна, Съдът счита, че критерият за пряко засягане също е изпълнен. Така Съдът стига до извода, че жалбата е допустима въз основа на втората хипотеза на тази разпоредба.
Така волята на авторите на Договора за функционирането на ЕС предначертава съдебната практика на Съда. Спорно е доколко тълкуването на третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС, дадено с решенията по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет и разглежданото дело отговаря на всички упреци към системата от способи за защита и процедури за контрол за законосъобразност на актовете на Съюза, относно прекалено завишените изисквания, на които частноправните субекти следва да отговарят, за да могат да обжалват пряко актове на ЕС.
Впрочем практиката на СЕС винаги е отричала наличието на недостатъци в системата за правна защита на непривилегированите жалбоподатели. Не може да остане незабелязано противоречието с твърдението на Съда, че тълкуването, дадено чрез решението по делото Telefónica SA/Комисия, е продиктувано от идеята, че разширяването на правото на обжалване следва да се ограничи до случаи, в които даден частноправен субект първо трябва да наруши правото, за да получи достъп до съд. Така на практика, би могло да се счете, че Съдът признава наличието в миналото на пропуски в системата от способи за правна защита на частноправните субекти.
Редно е да се напомни, че едно по-широко тълкуване на третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС би имало за резултат Съдът, в противовес с изразената воля на Европейския конвент, който е включвал в състава си представители на правителствата и парламентите на тогавашните държави членки, а и представители на Европейския парламент, избрани по демократичен път, да разшири собствената си компетенция.
Въпросът е, ако след практиката на СЕС Inuit-Telefónica, се окаже в действителност, че все още има пропуски в системата от способи за правна защита на частноправните субекти, как тази институция би следвало да ги запълни и дали именно нейна е отговорността да го направи.
***
[1] Юрист, „Павлов и съдружници“ в сътрудничество със CMS Reich-Rohrwig Hainz.
[2] Решение на Съда от 15 юли 1963 г. по дело Plaumann/Комисия, 25/62, Recueil, стр. 197, 223, Решение на Съда от 25 юли 2002 г. по дело Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, Recueil, стр. I‑6677, точка 36 и Решение на Съда от 1 април 2004 г. по дело Комисия/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Recueil, стр. I‑3425, точка 45.
[3] Заключение от 21 март 2002 г. по дело Unión de Pequeños Agricultores/ Съвет, C-50/00 P.
[4] Решение на Съда от 3 октомври 2013 г. по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, Rec. 2011 стр. I-164*, точка 60.
[5] Решение 2011/5/ЕО на Комисията от 28 октомври 2009 година относно данъчна амортизация на финансовата репутация за придобиване на значителни дялови участия в чуждестранни дружества C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07), приведена в действие от Испания (ОВ L 7, 2011 г., стр. 48).
[6] Преди откриване на официалната процедура по разследване с изказванията на двама комисари пред Европейския парламент Комисията е дала конкретни, безусловни и последователни уверения от такова естество, че бенефициерите на посочената схема са могли да имат основателни надежди относно нейната законосъобразност в смисъл, че поради липса на избирателност тя не попадала в приложното поле на правилата за държавните помощи.
[7] Определение на Общия съд от 21 март 2012 г. по дело Telefónica/Комисия, T-228/10.
[8] Решение на Съда от 19 октомври 2000 г. по дело Италия и Sardegna Lines/Комисия, C‑15/98 и C‑105/99, Recueil, стр. I‑8855, точка 33 и цитираната съдебна практика
[9] В делото делото Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет жалбоподателите обжалват пред Общия Съд регламент, приет по обикновената законодателна процедура. Въпросът дали този регламент представлява законодателен или подзаконов акт произтича от различните лингвистични версии на понятието “подзаконов акт“ в чл. 263, четвърта алинея ДФЕС. Така например, в английската версия на тази разпоредба „подзаконов акт“ е “regulatory act “. Английското понятие за “регламент“ е “regulation“. Така при едно езиково тълкуване на английския вариант на разглежданата разпоредба, би било напълно разумно да се счете, че регламентите са подзаконови актове.
[10] Вж. бел. 9 по-горе.
[11] Решение на Съда по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, посочено по-горе, точка 50.
[12] Решение на Съда по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, посочено по-горе, точка 59, препращаща към Секретариат на Европейския конвент, Заключителен доклад на дискусионния кръг за функционирането на Съда от 25 март 2003 г., CONV 636/03, точка 22 и придружително писмо на Президиума на Конвента от 12 май 2003 г., CONV 734/03, стр. 20.
[13] Секретариат на Европейския конвент, Заключителен доклад на Дискусионния кръг относно начина на работа на Съда (посочен в бележка под линия 17, точка 21).
[14] Решение на Общия съд от 25 октомври 2011 г. по дело Microban International и Microban (Europe)/Комисия, T-262/10, Rec. 2011 стр. II-7697, точки 34 и 36.
[15] Решение на Общия съд по дело Microban International и Microban (Europe)/Комисия, посочено по-горе, точка 39, по отношение на решение на Европейската комисия (“спорното решение“), взето в рамките на изпълнителните ѝ правомощия, относно невключването на даден (вид) продукт в списък с разрешени добавки. Спорното решение води до забрана на продукт, купуван и използван от жалбоподателите в производството на техен продукт, който след това се препродава. Според Общия съд, спорното решение не оставя „никакво право на преценка на държавите членки, които са негови адресати и на които на това основание е възложено изпълнението му“. То има за последица забраната за предлагане на пазара на забранения продукт, без да е необходимо държавите членки да приемат каквато и да било мярка за изпълнение.
[16] Решение на Съда от 27 февруари 2014 г. по дело Stichting Woonpunt e.a. / Commission, C-132/12 P, все още непубликувано в Сборника, по отношение на решение на Европейската комисия (“спорното решение“), с което тя потвърждава съвместимостта на помощта, от която са се ползвали жалбоподателите, дружества за жилищно настаняване по социален критерий (“wocos“), с общия пазар вследствие на поетите от националните власти ангажименти за изменение на схемата за помощи. От спорното решение следва, че тези ангажименти ще бъдат изпълнени посредством закон и министерско постановление. Спорното решение не определя специфичните и конкретни последици от прилагането на ангажиментите на националните власти върху дейността на wocos. Тези последици ще се материализират посредством актове, приети в изпълнение на закона и министерското постановление и които представляват мерки за изпълнение. Условията на третата хипотеза на член 263, четвърта алинея ДФЕС следователно не са изпълнени. От една страна обаче, към момента на приемането на спорното решение е можело с точност да се определи колко и кои са wocos, тъй като за придобиването на това качество е необходимо предоставянето на разрешение с указ. От друга страна, спорното решение има за последица да измени схемата за помощи, от която до този момент са се ползвали получилите разрешение wocos. При това то прави условията за упражняване на дейността им по-малко благоприятни от предходните условия, тъй като свободата на действие при избора на наематели в управляваните от wocos жилища, е ограничена и гаранционният фонд за заемите им е премахнат. Следователно wocos са лично засегнати от спорното решение по смисъла на втората хипотеза на тази разпоредба.
[17] Решение на Съда по дело Stichting Woonpunt e.a. / Commission, посочено по-горе, точка 46.
[18] Решение на Съда по дело Stichting Woonpunt e.a. / Commission, посочено по-горе, точка 45.
***
Link to the summary in English language: ON THE COURT’S CASE LAW REGARDING THE NEW STANDING CONDITIONS FOR PRIVATE APPLICANTS IN DIRECT ACTIONS FOR ANNULMENT OF EU ACTS
***