Любимка Дюлгерова[1]
Въведение
Едно скорошно решение на Съда на ЕС по дело С- 382/09, Stils Met SI, провокира българските юристи към размисъл доколко санкциите за нарушаване на митническото законодателство, предвидени в българския Закон за митниците (ЗМ), са съобразени с правото на ЕС. По цитираното делоСъдът е бил сезиран с въпроса дали правото на Съюза допуска правна уредба на държава-членка, която предвижда в случай на грешка при тарифното класиране на стока, внесена на митническата територия на Съюза, да се налага глоба, равняваща се на общия размер на антидъмпинговите мита, дължими за тази стока с оглед на правилното й тарифно класиране.
Доколкото цитираното решение потвърждава една отдавна установена практика на Съда, то настоящата статия няма за цел да анализира същото. Статията разглежда изискванията, които правото на ЕС поставя към държавите членки при определяне на санкциите за митнически нарушения, както и съответствието на санкциите, предвидени в българския ЗМ, с тези изисквания. Разгледан е въпросът дали след като европейският законодател е признал компетентността на държавите-членки да определят санкциите за нарушаване на митническото законодателство, то следва ли в производството по обжалване на тези санкции националният съд да извършва преценка за съответствието им с правото на Съюза. Вниманието е насочено конкретно върху санкцията, предвидена в чл. 234, ал. 1, 2 и 4 във връзка с чл.233, ал. 4 от ЗМ, предвиждаща, че за избягване, вкл. опит за избягване на плащането или обезпечаването на митни сборове или други публични държавни вземания, събирани от митническите органи, освен имуществена санкция в размер от 100 до 200% от размера на избегнатите вземания, стоките-предмет на нарушението се отнемат в полза на държавата, а ако липсват, се присъжда тяхната равностойност. Настоящото изследване е провокирано най-вече от факта, че практиката на българските съдилища в тази област трудно се уеднаквява, тъй като санкциите по ЗМ се обжалват по реда на ЗАНН, т.е. пред районните съдилища, а като касационна инстанция се произнася съответният административен съд, а не ВАС.
Митническото право на ЕС и компетентността на държавите-членки да определят санкциите за митнически нарушения
Митническото право, прилагано във всяка от държавите-членки, представлява комплекс от национални правни норми и норми на правото на ЕС. Следва да се подчертае, че в сравнение с останалите области на правото на ЕС, митническото право е не само в най-голяма степен унифицирано, но и кодифицирано с Регламент (ЕИО) № 2913/92 на Съвета от 12 октомври 1992 година относно създаване на Митнически кодекс на Общността и Регламент (ЕО) № 450/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2008 година за създаване на Митнически кодекс на Общността (Модернизиран митнически кодекс), който ще замени изцяло Регламент (ЕИО) № 2913/92, след като актовете по приложението на новия регламент бъдат приети. Реглмент(ЕО) № 450/2008 влезе в сила на 24 юни 2008г. що се отнася до неговите разпоредби за предоставяне на правомощия за приемане на мерки за прилагане, като останалите разпореди влизат в сила най-рано на 24 юни 2009г. и не по-късно от 24 юни 2013г.
Счита се, че срокът за влизане в сила на Регламент (ЕО) № 450/2008 няма да бъде спазен поради ред причини. През февруари 2012г. Европейската комисия прие предложение за Регламент за преработка на Регламент (ЕО) № 450/2008, който да приведе текста в съответствие с Договора от Лисабон, да го адаптира към аспектите на практическото прилагане и развитието на митническото законодателство и да осигури достатъчно време за разработването на електронните системи, необходими за функционирането му.
Целта на европейския законодател е митническите правила да бъдат прилагани еднакво от всички държави-членки с цел да се гарантира т.нар митнически неутралитет, т.е. еднакво прилагане на тези правила спрямо всички икономически оператори, независимо в коя държава-членка извършват своята дейност, с цел да се гарантира конкуренцията.
Въпреки че изключителната компетентност на държавите-членки да определят санкциите за митнически нарушения не е записана изрично в Договорите, до влизане в сила на Договора от Лисабон в практиката на Съда това правило се извеждаше от чл. 10 от Договора за създаване на Европейска общност (консолидиран текст).[2] Този текст посочваше общото задължение на държавите-членки да предприемат всички необходими мерки, за да осигурят изпълнение на задълженията, произтичащи от ДЕО или от актове на институциите на Общността.
С влизане в сила на Договора от Лисабон „изключителна компетентност” на ЕС в областта на митническия съюз е резервирана с чл. 3, ал. 1 от ДФЕС. Съгласно чл. 2, ал. 1 от ДФЕС това означава, че в тази област само Съюзът може да законодателства и да приема правно обвързващи актове, а държавите-членки могат да приемат актове на национално ниво с цел прилагане на актовете на Съюза.
Изключителната компетентност на Съюза се отнася главно до материалното митническо право, като държавите-членки следва да организират националните митнически администрации, да определят процедурите за извършване на проверки за спазването на митническото законодателство, процесуални правила във връзка с обжалването на актове на митническата администрация, както и да предвидят санкции за нарушаване на митническото законодателство.
Очевидно с натрупването на опит в процеса на интеграция европейският законодател е счел за необходимо последната компетентност на държавите-членки все пак да бъде записана изрично и чл. 21 от Модернизирания митнически кодекс, въведен с Регламент (ЕО) № 450/2008[3], за първи път посочва, че държавите-членки определят санкциите за нарушаване на митническото законодателство, поставя изискването тези санкции да имат „предупредителен, възпиращ и ефективен характер”, като предвижда и задължение на държавите-членки да съобщават на Комисията действащите национални разпоредби в тази връзка.
Изисквания към санкциите за нарушаване на митническото законодателство, следващи от практиката на Съда на ЕС
Въпреки че Съдът винаги е подчертавал компетентността на държавите-членки да избират санкции за нарушаване на митническото законодателство, които според тях са подходящи, Съдът не отклонява преюдициални запитвания, отправени от национални юрисдикции относно това дали предвидените в националните законодателства конкретни санкции съответстват на правото на Съюза.
Така напр. по дело С-184/84, Rv. InterventionBoardforAgricultureproduce, exparteMan (Sugar),Съдът приема, че конфискацията на целия депозит на жалбоподателя в размер на GBP1.700.000е явно непропорционална мярка по отношение на неизпълнение на задължението му да подаде заявлението за издаване на лиценз в определения срок, като фактически той е бил само 3 или 4 часа закъснял и причината за закъснението се дължи на това, че лицето, което обикновено изпраща заявленията по телекса, е отсъствало през този ден.
По дело С-91/02, Hannl+Hofstetter Internationale Spedition GmbH, Съдът се произнася по допустимостта на национална правна уредба, която предвижда, че когато митническо задължение възниква при последващо вземане под отчет съгласно чл. 220 от Митническия кодекс на Общността, това задължение може да бъде увеличено със сума, която кореспондира на лихвите върху дължимата сума за периода от датата, на която задължението, първоначално взето под отчет, е станало дължимо, и последващото вземане под отчет.
По дело С-382/09, Stils Met SIA, Съдът отговаря на въпроса дали е допустима правна уредба на държава-членка, която предвижда в случай на грешка при тарифното класиране на стоки, внесени на митническата територия на Съюза, да се налага глоба, равняваща се на общия размер на антидъмпинговите мита, дължими за тези стоки.
Воден от идеята да се осигури и гарантира митническия неутралитет,Съдът приема, че в тези случаи преюдициалните запитвания са допустими, тъй като „е налице явен интерес от еднаквото тълкуване на всички разпоредби от правото на Съюза …, за да се избегнат бъдещи различия в тълкуването” (С‑546/09 „Аурубис България“ АД,т. 24).
Въпреки липсата на законодателни изисквания към предвижданите в националните правни системи санкции, от практиката на Съда могат да се изведат две основни изисквания, които държавите-членки са длъжни да съобразяват:
(i) санкциите следва да се определят при спазване на общите принципи на правото на Съюза и
(ii) материалноправните и процесуалните условия при налагането на санкциите да са аналогични на тези, прилагани за нарушения на националното право от подобен род.
(i) Спазване на общите принципи на правото на Съюза
Изискването санкциите за нарушаване на митническото законодателство да са съобразени с общите принципи на правото на Съюза се отнася основно до принципа на пропорционалност, определян в практиката на Съда като „общ принцип на правото на Съюза”.[4] Принципът на пропорционалност най-напред е установен от Съда на ЕС, но тъй като е посочен изрично в чл. 5 (3) на Договора за ЕС, в теорията се класифицира по-често като принцип, произтичащ от учредителните договори.
Европейската правната теория приема, че проверката за пропорционалност на дадена мярка/санкция се свежда до три стъпки („thethreefoldtest”): а) мярката трябва да бъде ефективно средство за постигане на целите на закона (проверка за ефективност); б) мярката да бъде необходима за постигане на съответните цели, което значи по-специално че няма алтернативни или по-малко обременителни мерки, с които тези цели да бъдат постигнати (проверка за необходимост и субсидиарност); в) даже първите две изисквания да са изпълнени, мярката ще бъде непропорционална ако не е постигнат разумен и честен баланс между преследваните цели и увредените интереси (проверка за пропорционалност stricto sensu).[5]
Въпреки че този тристепенен тест е широко възприет в теорията, то Съдът на ЕС рядко използва трите критерия в едно и също решение, а по-скоро избира някои от тях.
Съдът приема, че съгласно този принцип средствата, използвани за постигането на определена цел следва да са подходящите и необходими за постигането на тази цел[6]. В Решението по дело C-230/06, Militzer & Münch GmbH v. Ministero delle Finanze, т. 47 Съдът посочва още, че този принцип „изисква способите, използвани от дадена общностна разпоредба, да са годни да осъществят набелязаната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането й”[7].
От своя страна целите, към които са насочени санкциите за митнически нарушения, също са формулирани конкретно в решенията на Съда. По-долу ще посочим най-общо, без да претендираме за подреждане по степен на важност, тези цели, изведени от практиката на Съда.
Съдът извежда целта на санкциите от разпоредбата на чл.10 ДЕО, а именно „да гарантират обхвата и ефективното действие на правото на Съюза”[8], като посочва, че в частност целта е да се осигури събиране на митническите задължения и така да се осигури гарантиране на собствените ресурси на Съюза[9]. В този смисъл Съдът изисква санкциите да бъдат „ефективни”.
На следващо място, целта на санкциите е да се насърчат икономическите оператори да спазват митническите формалности и да не се дава предимство на тези икономически оператори, които ги нарушават, тъй като това би довело до нарушаване конкуренцията[10].
Според Съда санкциите следва да имат и превантивен характер[11]. Изискването санкциите за митнически нарушения да имат „предупредителен, възпиращ и ефективен характер” вече е законодателно закрепено и в чл. 21, ал. 1 от Модернизирания Митнически кодекс.
Следва да се отбележи, че европейската правната теория разграничава принципа на пропорционалност, използван като принцип на административна законосъобразност, от принципа на пропорционалност, използван в националните наказателноправни системи на държавите-членки. Административният принцип на пропорционалност се определя като „prospective”, следователно при него целта да се избегне определена вреда е еднакво важна, независимо дали вредата е причинена от един, двама или хиляда души. В наказателното право този принцип се разбира като изискване наказанието да съответства на тежестта на нарушението. Понякога Съдът комбинира тези два подхода.[12] Например в решението по дело С-181/84 Съдът приема, че санкцията е диспропорционална, тъй като не съответства на тежестта и последиците от нарушението.
(ii) Изискването санкциите да са аналогични на тези, предвиждани от националното право за нарушения от същото естество и тежест
Второто изискване, което държавите-членки трябва да съобразяват при избора на санкции за митнически нарушения, е да осигурят нарушенията на правото на Съюза да бъдат санкционирани при условия, които са аналогични на тези, прилагани за нарушения на националното право от подобно естество и тежест. При това Съдът посочва, че „националните власти трябва да процедират по отношение нарушенията на Общностното право със същото старание с което те вземат под внимание прилагането на съответното национално право” (С-68/88, т.25).
Очевидно изискването за съпоставимост на санкциите за нарушаване на европейското митническо право с тези, предвидени в националните законодателства за нарушения на националното право, е продължение на принципите на равностойност и ефективност. Тези два принципа, които се свързват основно с процесуалното право, поставят изисквания към националните процесуални закони да не правят защита на правата, произтичащи от правото на ЕС практически неосъществима или прекомерно трудна (принцип на ефективност), както и процесуалните средства за защита срещу нарушаване на правото на ЕС да бъдат еквивалентни на тези, предвидени за нарушаване на националното право (принцип на равностойност).
Когато разглежда обаче санкциите за нарушаване на митническото законодателство, Съдът не се позовава изрично на тези принципи и може би това не е случайно.
На първо място, прави впечатление, че в по-старите решения, напр.33/76, Rewe-Zentralfinanz, Съдът изрично акцентира на процесуалните норми, които държавите-членки трябва да предвидят, за да не се допуска нарушенията на европейското законодателство да се санкционират при по-леки условия в сравнение с нарушенията на националното право: “При липсата на Общностна регламентация по този въпрос, националната правна система на всяка държава-членка следва да определи компетентните съдилища и процесуален ред, регулиращи правните действия, предназначени да осигурят защитата на правата, с която гражданите разполагат вследствие на прякото приложение на Общностното право. Приема се, че тези условия не могат да бъдат по-неблагоприятни от условията, касаещи подобни действия на национално ниво. Подходът следва да бъде различен само ако вследствие на условията се окаже практически невъзможно да се упражняват правата, които националните съдилища трябва да защитават“(преводът мой).
По-късно Съдът изоставя тази формулировка, отнасяща се само до процесуалните норми, и изисква държавите-членки „да осигурят по-специално нарушенията на общностното право да бъдат санкционирани при условия, едновременно материално правни и процесуални, които са аналогични на тези, прилагани за нарушения на националното право от подобно естество и тежест”.[13]
Т.е. за разлика от принципите на ефективност и равностойност, които се отнасят до процесуалното право, при обсъждане на санкциите за митнически нарушения Съдът поставя изискване не само процесуалните, но и материалноправните условия, при които се санкционират тези нарушения, да са аналогични на тези от националното право.
При това Съдът сякаш изоставя и изискването санкциите за нарушаване на националното право да не са по-благоприятни от тези за нарушаване на европейското митническо право, като го заменя с изискването да бъдат „аналогични”. Очевидно изискването за съпоставимост на санкциите за нарушаване на европейското и националното право е претърпяло развитие в процеса на европейската интеграция.
Опитът за уеднаквяване на материалноправните условия, при които се налагат санкциите, е намерил израз и в чл.21, ал.2 от Модернизирания Митнически Кодекс, който за първи път предвижда формите на административните санкции, които държавите-членки могат да налагат:
„Когато се прилагат административни санкции, те могат да бъдат, inter alia, в една от следните две форми, или и в двете:
а) налагане на парична глоба от митническите органи, включително, където е уместно, прилагане на споразумение вместо налагане на наказание;
б) отмяната, спирането или изменението на разрешение, чийто титуляр е съответното лице.”
Доколко санкцията отнемане в полза на държавата на стоките-предмет на нарушението или присъждане на тяхната равностойност, налагана заедно с имуществена санкция в размер на 100 до 200% от размера на избегнатите публични вземания, предвидена в ЗМ, отговаря на изискванията на правото на ЕС.
Трябва да се подчертае, че при хармонизирането на българския Закон за митниците с европейското законодателство, извършено с множество изменения в Закона след приемането му през 1998 г., административно-наказателните разпоредби, които предвиждат санкции за т.нар. митнически измами, не са променяни съществено.
Приложен на практика текстът на чл. 234, ал.1, 2 и 4 във връзка с чл.233, ал.4 от ЗМ означава, че ако даден икономически оператор декларира митническа стойност със 100 лева по-ниска от действително платената цена (напр. понеже не е включил застрахователната премия или транспортните разходи за стокатапри определяне на митническата стойност), то той следва да заплати освен глоба в размер от 100 до 200% от размера на избегнатите публични задължения (мито и ДДС), също и стойността на цялата стока, декларирана с тази митническата декларация. Практиката на българската митническа администрация категорично приема, че стоката, предмет на нарушението, не е стоката, чиято стойност евентуално е укрита, а това е стойността на цялата стока, декларирана с една митническа декларация. Нито Законът за митниците, нито съдебната практика отчитат факта, че тази стойност би могла да бъде стократно по-голяма от размера на избегнатите митни сборове. Без значение е и обстоятелството дали лицето е действало добросъвестно или нарушението е умишлено.
Посоченият текст не прави разлика също така дали става въпрос за избегнати мита или ДДС при внос и се прилага дори когато става въпрос само за неплатено ДДС, за което вносителят, когато е регистрирано по ЗДДС лице, има право на пълен данъчен кредит[14]. В последния случай дори и да се приеме, че даден икономически оператор е декларирал по-ниска митническа стойност, то това нарушение не води до ощетяване на бюджета, нито пък до данъчни предимства за лицето.[15] ЗМ обаче не отчита този факт. Нещо повече, ЗМ изрично предвижда, че опитът за такова нарушение се наказва със същото наказание.
Следователно в много случаи санкцията „отнемане в полза на държавата” на стоката, предмет на нарушението, се оказва прекомерно увреждаща нарушителя и очевидно надхвърляща необходимото за постигане на целите на митническото законодателство. Това налага митническата администрация и съдът да извършват преценка за съответствие на санкцията с изискванията на правото на Съюза с оглед на конкретния казус.
Задълженията на националната юрисдикция за служебна преценка за съответствието на наложената санкция по ЗМ с правото на Съюза
Въпреки че отговаря на преюдициални запитвания относно предвидените в националните законодателства санкции и тяхното съответствие с правото на Съюза, Съдът винаги е подчертавал, че задача на запитващата юрисдикция е да извърши конкретната преценка в това отношение.[16]
В тази връзка се поставя въпросът дали националната юрисдикция следва да извърши служебна преценка за съответствието на наложената санкция с правото на Съюза, когато липсва позоваване на това право от страна на жалбоподателя. Правната теория приема, че при липса на разпоредби в правото на Съюза, предвиждащи задължение на националния съд да следи за спазването му, то този въпрос ще се решава в зависимост от приложимото национално право, като се отчитат принципите на ефективност и равностойност. Следователно ако приложимото национално право предвижда служебно задължение за съда да следи за спазването на националния закон, то същото задължение съдът ще има и за спазването на правото на Съюза.[17]
Тъй като санкциите за административните нарушения по ЗМ се налагат по реда на ЗАНН, то приложим при обжалването им пред първа инстанция е Наказателно-процесуалния кодекс. Доколкото този кодекс предвижда засилено служебно начало и активност на съда при определяне на приложимото право, то националният съд трябва да извърши преценка и да изложи мотиви дали наложената по ЗМ конкретна санкция е в съответствие с правото на Съюза, независимо дали е направено възражение от страната в тази насока.
Решенията на първоинстанционния съд подлежат на касационно обжалване пред административния съд на основанията, предвидени в НПК и по реда на глава ХХІІ от АПК. Сред основанията за касационно обжалване е и нарушението на закона (чл.348, ал.1,т.1 НПК), като съгласно ал.2 нарушение на закона има, когато той е приложен неправилно или не е приложен закон, който е трябвало да бъде приложен. Ето защо следва да се приеме, че и при касационното производство, което се развива по реда на АПК, съдът ще бъде длъжен служебно да следи дали наложеното административно наказание съответства на изискванията, следващи от практиката на Съда на ЕС.
Според практиката на Съда националният съд следва да предостави на страните възможност да се позовават на правото на Съюза, а когато те са лишени от подобна възможност, националният съд следва да повдигне служебно въпроса за приложението на правото на Съюза дори ако националното процесуално право не допуска това. Съдът извежда това правило от текста на чл.5 от ДЕО като приема, че националните юрисдикции следва да осигурят правната закрила, която лицата имат поради директния ефект на правото на Съюза (С-312/93, Peterbroeck).
В случай че националният съд установи, че наложената санкция по ЗМ не съответства на изискванията, установени в правото на ЕС, той е длъжен, в рамките на своята компетентност, „да приложи общностното право в неговата цялост и да защити правата, които то дава на частноправните субекти, като остави без приложение евентуалните разпоредби от вътрешното право, които му противоречат, без оглед на това дали те предхождат или следват общностната правна норма” и „без да е необходимо да изиска или да изчаква отмяната на такава разпоредба по законодателен или друг конституционен ред”.[18]
С влизане в сила на чл. 21 от Модернизирания Митнически кодекс националният законодател ще бъде принуден да преразгледа санкциите по ЗМ и да отмени санкцията „отнемане в полза на държавата”, тъй като чл.21, ал.2 от ММК не предвижда възможност за налагане на такава санкция, но следва ли до тогава на икономическите оператори в България да бъдат налагани санкции, много по-тежки от тези, налагани за същите нарушения на същото законодателство в другите държави-членки, при това в проворечие с правото на Съюза.
***
Link to the summary in English language: ABOUT THE COMPETENCE OF MEMBER STATES TO DEFINE THE SANCTIONS FOR INFRINGEMENT OF CUSTOMS LAW AND THE COMPATIBILITY WITH THE EU LAW OF THE SANCTIONS PROVIDED FOR IN THE BULGARIAN CUSTOMS ACT
***
[1] Адвокат, съдружник в Адвокатско дружество „Дюлгерова и Пенкова”, София, l_dyulgerova@law-dp.com.
[2] До влизането в сила на Договора от Лисабон Съдът на ЕС винаги е посочвал, че компетентността на държавите-членки да предвиждат санкциите за митнически нарушения се извежда именно от този текст на ДЕО. Така Решение по дело С-91/02, Hannl + Hofstetter Internationale Spedition GmbHandFinanzlandesdirektion für Wien, Niederösterreich und Burgenland, т. 17, Решение по дело De Andrade, C‑213/99, т.19, С-382/09, т.44 и др.
[3] Текстът но чл.21 не е влязъл в сила съгласно чл. 188 от Регламент (ЕО) № 450/2008.
[4] С-91/02, т.18; C‑213/99, т. 20, С-382/09, т.45; C-36/94 Siesse – Soluções Integrais em Sistemas Software e Aplicações Ldª v Director da Alfândega de Alcântaraр, т. 21; C‑546/09, т. 41.
[5] Напр. в Заключението на Ген.адвокат Кокот по дело С-394/11 от 20.09.2011 проверката за пропорционалност на мярка във връзка с твърдение за дискриминация се извършва въз основа на тези три критерия.
[6] Сase 122/78, BuitonivForma, Case 66/82, FromancaisS.A. vForma, C-181/84, т.20.
[7] Също Решение по дело C‑210/03, Swedish Match, т.47, Решение по дело C‑479/04, Laserdisken, т.53.
[8] С-382/09, т. 44.
[9] C‑78/10, т.47, C‑414/02, Spedition Ulustrans, т. 38.
[10] С-91/02, т.21 и 22, С-382/09, т. 46.
[11] С-91/02, т.17, С-382/09, т. 44.
[12] Така JuhaRaitio, цит. съч, стр.97, цитирайки PetterAsp.
[13] С-91/02, т.17; С-213/99 Jose Teodoro de Andrade and Director da Alfandega de Leixoes, т.19; С- 382/09, т.44. В решението по дело Case 68/88Commissionv. Greece, т. 24, Съдът използва израза „от същото естество и важност”.
[14] Правото на данъчен кредит за ДДС от внос се основава на чл. 68, ал. 1, т. 3 във връзка с чл. 73а и пар. 18 от ПЗР на ЗИД на ЗДДС.
[15] В тази връзка следва да се има предвид и практиката на Съда, която винаги отчита дали е налице риск от загуба на данъчни приходи. Напр. с Решение по съединени делаС-95/07 и С-96/07 Ecotrade,т.71 Съдът посочва, че при налагане на санкции за неспазване на данъчното законодателство винаги следва да се отчита факта дали „е налице риск от загуба на данъчни приходи за съответната държава-членка” и дали „подобно неизпълнение …не е извършено с цел получаване на неоснователна данъчна облага.”
[16] С-91/02, т. 22, С-382/09, т. 48,C-36/94, C‑213/99, т. 24.
[17] Така А. Корнезов, „Отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС“, изд.„Сиела норма“АД, 2012г., стр.409.
[18] Решение по дело С- 173/09, Елчинов, т.31, също Решение дело С-106/77, Simmenthal, т. 17.