(Решение на Съда на ЕС в делото Alimanovic, С-67/14)
Силвия Петрова[1]
- Увод
Решението Alimanovic[2] бележи обрат в досегашната съдебна практика относно принципа на равно третиране на гражданите на Съюза при упражняване на признатата им свобода на движение. Този обрат касае както условията, които държавите членки могат да предвидят по националното си законодателство за отпускане на социални плащания за издръжка на граждани на други държави членки[3], така и относно правилата за тяхното приложение от компетентните национални власти. От Съда се иска да реши дали приемащата държава членка може да откаже социални помощи на упражнилите свободно движение лица, които са изпаднали в принудителна безработица и търсят работа, но се намират в затруднено финансово положение, при положение че такива се изплащат на собствените й граждани, изпаднали в същата ситуация. Първоначален пробив в това отношение бе неправен с неотдавнашното решение на Съда на ЕС по делото Dano[4]. След Dano вече е безспорно, че държавите членки не са задължени да предоставят социално подпомагане в полза на лица, които не отговарят на условията за законно пребиваване на тяхната територия предвидени по Директива 2004/38[5]. Последната изисква граждани на Съюза, които не упражняват икономическа дейност, да имат достатъчно средства за себе си и за техните семейства, така че да не се превърнат в неприемлива тежест за приемащата ги държава членка. В Dano Съдът изтъкна, че това условие цели да възпрепятства икономически неактивни граждани на Съюза да се ползват от социална система на приемащата ги държава членка, като пребивават там единствено с цел получаване на помощи и средства за издръжка[6].
Делото Alimanovic дава възможност на Съда да доразвие практиката си в това отношение[7]. В Alimanovic той пояснява прилагането на горния принцип в доста по-сложна фактическа ситуация на гражданин на ЕС, който кандидатства за социални помощи, след като вече е работил 11 месеца на територията на приемащата го държава членка, но е загубил качеството си работник. Така поставеният за решаване проблем е деликатен както от човешка, така и правна гледна точка.
- Фактите по делото и преюдициалните въпроси
Госпожа Nazifa Alimanovic е от босненски произход. Тя и нейните три родени през 90-те години в Германия деца притежават шведско гражданство. През 1999 г. семейство Alimanovic напуска Германия, за да се установи в Швеция, а през юни 2010г. се завръща в първата държава членка. След пристигането си в Германия г‑жа Alimanovic и дъщеря ѝ Sonita, които са работоспособни по смисъла на германското законодателство, работят за кратко на различни места между юни 2010 г. и май 2011 г. (общо за период от 11 месеца).
През периода от 1 декември 2011г. до 31 май 2012г. г‑жа Alimanovic получава семейни помощи за двете си малолетни деца, а двете с дъщеря ѝ Sonita получават помощи за основна социална закрила по Книга II от германския социален кодекс, и по-точно помощи за покриване на разходи по издръжката за дългосрочно безработни лица, наричани „Arbeitslosengeld II“, и социални надбавки за неработоспособните членове на семейството за другите две деца.
На 31 май 2012 г. – или шест месеца след прекратяването на трудовите правоотношения на г-жа Alimanovic и дъщерята ѝ Sonita – компетентният германски орган “Job Center” отказва по-нататъшно изплащане на помощите с аргумента, че те са загубили качеството работници, не притежават германско гражданство, и нямат повече право на законно пребиваване по смисъла на действащото германското законодателство. Отказът е основан на член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2 от Книга II — разпоредба, която изключва от кръга на лицата с право на предвидените в тази уредба помощи както лицата, които имат право на пребиваване само на основание на обстоятелството, че търсят работа, така и членовете на семейството им. Вследствие на това компетентният орган приема, че г‑жа Alimanovic и дъщеря ѝ Sonita остават извън кръга на лицата с право на помощи за покриване на разходи по издръжката за дългосрочно безработни лица.
След постъпила жалба от г‑жа Alimanovic и дъщеря ѝ Sonita, компетентният съд решава да отправи искане за тълкуване на приложимите национали разпоредби до Федералния социален съд. Последният от своя страна решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Важи ли изискването за равно третиране по член 4 от Регламент № 883/2004 — с изключение на забраната за прехвърляне на обезщетения в друга държава по член 70, параграф 4 от Регламент № 883/2004 — и за специалните парични обезщетения без плащане на вноски по смисъла на член 70, параграфи 1 и 2 от Регламент № 883/2004?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос: допустими ли са — и евентуално в какъв обхват — ограниченията на изискването за равно третиране по член 4 от Регламент № 883/2004, които са въведени с разпоредби на националното законодателство за транспониране на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 и които във всички случаи изключват достъпа до такива обезщетения, когато гражданинът на Съюза има право на пребиваване в другата държава членка само на основание на обстоятелството, че търси работа?
3) Съвместима ли е с член 45, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 18 ДФЕС национална разпоредба, съгласно която гражданите на Съюза, които могат да упражняват правото си на свободно движение като търсещи работа лица, във всички случаи са лишени от определено социално плащане, с което се осигурява жизненият минимум и същевременно се улеснява достъпът до пазара на труда, за периода, през който имат право на пребиваване само за да търсят работа, и то независимо от връзката им с приемащата държава?“
- Заключението на Генералния Адвокат Melchior Wathelet
По същество исканото от Федералния социален съд тълкуване се свежда до един въпрос: може ли една държава членка да изключи от достъп до обезщетения за покриване на разходи по издръжката (вид социални плащания без плащане на вноски)[8] граждани на други държави членки, които не са, или вече не са икономически активни, но се нуждаят от финансова помощ, без да се нарушава принципа за равно третиране?
Според Генералния адвокат правната квалификация на спорните обезщетения е от съществено значение. Тя предопределя приложимите разпоредби на правото на Съюза при тълкуване на поставения преюдициален въпрос. Съвместимостта на режима за отпускането им, предвиден по германския социален закон, следва да се разглежда или в светлината на изключенията по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38[9] (ако се приеме, че става дума за “плащания за социално подпомагане“), или напротив, да се разгледа в светлината на член 45, параграф 2 ДФЕС, ако обезщетенията са мярка, предназначена да улесни достъпа до пазара на труда на лицата[10]. В своя анализ Генералният адвокат се ръководи от критерия, възприет по делото Vatsouras и Koupatantze[11]. В него Съдът постановява, че финансови обезщетения, които имат за цел да улеснят достъпа на едно лице до пазара на труда, не могат да се разглеждат като “социално подпомагане“, по смисъла на Директива 2004/38. Към тях се прилага правилото за равно третиране по член 45 от ДФЕС.
В светлината на направения анализ Генералният адвокат счита, че въпросните обезщетения са социални плащания, независещи от вноски, които нямат за цел да улеснят достъпа до пазара на труда, и чиято преобладаваща функция е да осигурят издръжка на лицето. Относно този вид обезщетения Генералният адвокат се позовава на решението на Съда в делата Brey[12] и Dano[13]. В тези решения Съдът приема, че „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, е социално плащане, което е част от схема за помощи, установени от публичните органи на дадена държава членка (на национално, регионално или местно равнище), които са предназначени за лица, които не разполагат с достатъчно средства, за да могат те да посрещнат своите основни нужди, както и тези на семейството си[14]. На това основание Генералният адвокат счита за необходимо да анализира искането на г-жа Alimanovic в светлината на изключенията от принципа за равно третиране, които предвижда тази Директива. С тази цел той идентифицира три възможни хипотези.
- Гражданин на Съюза се премества в друга държава членка за период от три месеца или за по-дълъг период, без намерение да работи
Генералният адвокат счита, че първата ситуация е била решена в делото Dano. Там Съдът постанови, че приемащата държава членка не е задължена да предоставя социална закрила на гражданин на друга държава членка, когато той е икономически неактивен. Така, за първите три месеца от престоя, държавите членки не могат да изискват от гражданите на Съюза да разполагат с достатъчно средства за лична издръжка и медицинска застраховка[15]. Следователно, не би било легитимно да се изисква от приемащата държава да бъде отговорна за тяхната издръжка. Гражданин на Съюза, които желае да пребивава за период по-дълъг от три месеца, и който не отговаря на посочените по-горе условия, загубва правото си на законно пребиваване. Без такова право той не може да претендира за равно третиране. Така държавите членки могат винаги да откажат социални обезщетения на икономически неактивни граждани на Съюза, когато последните упражняват свободата си на движение, единствено и само с цел да се ползват от системата за социално подпомагане на приемащата ги държава членка (т.нар.социален туризъм)[16].
- Гражданин на Съюза отива в друга държава членка с цел търсене на работа
Отказът на социални помощи за издръжка в полза на лице, което е се намира на територията на приемащата го държава членка единствено с цел първоначално търсене на работа не би било в противоречие с принципа за равно третиране поради изрично предвиденото от Директива 2004/38 – член 24 параграф 2- изключение държавите членки да откажат такъв тип социални плащания.
- Ситуации, при които гражданин на Съюза се намира на територията на приемащата го държава членка за период, по-дълъг от три месеца, и когато той е работил там
Според член член 7(3)(б) и (в) от Директивата гражданин на Съюза, който вече не е работник или самостоятелно заето лице, запазва въпреки това статуса си на работник или самостоятелно заето лице съответно – когато той се намира в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е бил зает в продължение на повече от една година и се е регистрирал като търсещо работа лице в съответното бюро по труда или когато той се намира в надлежно документирана принудителна безработица, след като е изтекъл срочен трудов договор със срок по-кратък от една година или след като е станал принудително безработен през първите дванадесет месеца и се е регистрирал като търсещо работа лице в съответното бюро по труда. В този случай статусът на работник се запазва за не по-малко от шест месеца.
От определението са сезиране е видно, че след първите шест месеца от принудителното прекъсване на работа, на г-жа Alimanovic и нейната дъщеря е отказан по-нататъшен достъп до помощи за издръжка с аргумента, че те нямат вече качеството „работник“ по смисъла на германския социален кодекс. Това положение е съвместимо с Директива 2004/38[17]. На това основание Генералният адвокат счита, че след изтичане на шестмесечния период те се оказват на практика в ситуацията, разгледана по-горе, а именно на лица, търсещи работа за пръв път в приемащата ги държава членка.
По силата на член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2 от Книга II на германският социален кодекс, г-жа Alimanovic и нейната дъщеря следва да бъдат автоматично изключени от категорията лица с право на достъп до спорните социални плащания. На същото основание, двете ѝ по-малки нетрудоспособни деца също загубват правото на социална помощ. Генералният адвокат изразява съмнение относно съвместимостта на това автоматично изключване с постановеното от Съда в решение Brey[18]. Там Съдът приема за недопустимо автоматично лишаване от право на социално-осигурително обезщетение, когато то се основава на предварително установен критерии, без приемащата държава членка да направи обща оценка относно специфичната тежест, която би представяло искането на лицето върху системата ѝ за социално осигуряване[19].
Генералният адвокат счита, че приемащата държава членка винаги следва да пристъпи към индивидуална оценка, като вземе предвид не само размера и редовността на доходите на лицето, но и периода, за който обезщетението се иска или то може да бъде отпуснато. Той счита освен това, че доказването на „реална връзка“ с приемащата държава трябва да може да попречи на автоматичното изключване на лицето от достъп до обезщетения. В заключение той приема, че “правото на Съюза, и по-точно принципът на равно третиране, прогласен в член 18 ДФЕС и уточнен в член 4 от Регламент № 883/2004 и член 24 от Директива 2004/38, се противопоставя на правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, която автоматично изключва гражданин на Съюза от достъп до специално парично обезщетение без плащане на вноски по смисъла на Регламент № 883/2004 след изтичането на период от шест месеца на принудителна безработица, настъпила след полагане на труд в продължение на по-малко от една година, без на този гражданин да му бъде разрешено да докаже наличието на реална връзка с приемащата държава членка“[20].
Така направеният извод не бе възприет от Съда. В решението си той изхожда от друга логика, която всъщност му позволява да достигне до противоположен извод.
- Решението на Съда
Съдът изтъква на първо място, че за да определи приложимата правна разпоредба на първо място следва да се установи дали спорната схема съставлява “обезщетение без плащане на вноски“ по смисъла на член 70 параграф 2 от Регламент 883/2004 и “социално подпомагане” по смисъла на член 24 параграф 2 от Директива 2004/38. С тази цел Съдът анализира каква е нейната преобладаваща функция.
В това отношение Съдът приема, че въпросните плащания целят да покрият минималните дневни разходи, необходими за достоен живот на лицето, което ги получава. Също като Генералния адвокат, Съдът счита, че когато специалните парични обезщетения, независещи от вноски, предоставят средства за минимална издръжка и са част от схема, която предвижва плащания за улесняване на търсенето на работа, те трябва все пак да се разглеждат като “социални плащания“, понеже осигуряването на издръжка е преобладаваща им функция[21]. В този смисъл исканите от г-жа Alimanovic плащания попадат извън обхвата на член 45 от ДФЕС и следва да бъдат разглеждани като “социални плащания“, попадащи в приложното поле на дерогацията, предвидена по член 24, параграф 2 на Директива 2004/38.
При това положение, Съдът се основава на изведения в Dano принцип, че гражданин на Съюза не може да претендира за равно третиране, когато не изпълнява условията за законност на пребиваването на територията на приемащата ги държава, предвидени по Директива 2004/38. Съдът подчертава отново, че една от целите на законодателя, преследвана с тази Директива, е да предотврати опасността лицата упражнили правото си на движение, да се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата ги държава членка[22].
Законово предвидения по германското право автоматичен отказ за отпускане на помощи за издръжка при условие, че лицето няма или междувременно е загубил качеството на икономически активно лице в приемащата го държава членка следователно е съвместим с правото на Съюза. Възприемайки горния анализ, Съдът се опитва да свърже всъщност изискванията по член 7 и член 14 с разпоредбата на член 24 параграф 2 на Директива 2004/38, чиято основна цел е да регулира правото на свободно движение на гражданите на Съюза. По този начин фактът, че лицето е загубило качеството си работник[23], според Съда е от решаващо значение с оглед правната ситуация на лицето.
В светлината на горепосочените аргументи Съдът анализира правното положение на г-жа Alimanovic и дъщеря ѝ. Позовавайки се на Vatsouras и Koupatantze, Съдът приема, че съгласно член 7, параграф 3, буква в) от Директивата, лице, изпаднало в принудителна безработица в рамките на първите 12 месеца на пребиваване в приемащата го държава членка, запазва статута си на работник в продължение на шест месеца. За този период на лицето следва да му бъде признато право на социално подпомагане (при условие че то се е регистрирало в службата по заетостта), въз основа на член 24 параграф 1 от Директивата[24]. След изтичане на този период приемащата държава може да откаже отпускане на помощта. Това е така понеже лицето, което пребивава на територията на приемащата го държава при условията по член 7 параграф 3 буква в) от същата Директива, загубва качеството си на работник, и следователно неговото право на пребиваване се основава единствено и само на търсенето на работа.
Съдът приема следователно, че след изтичане на първите шест месеца след прекъсване на трудовото правоотношение, лицето не може да иска от приемащата го държава да продължава да се грижи за неговата издръжка. На това основание Съдът счита, че решението на Job Center да откаже изплащане на помощи на госпожа Alimanovic не противоречи на принципа за равно третиране по правото на ЕС.
Показателна е правната логика, възприета от Съда в случая на г-жа Alimanovic. В контраст с по-ранното си решение Brey, тук Съдът постановява, че като се вземат предвид обстоятелствата по главното производство[25] не се изисква предварителен тест за пропорционалност под формата на индивидуална оценка на ситуацията на г-жа Alimanovic. Според Съда, дори и индивидуалното искане на едно лице само по себе си да не може да създаде прекалена тежест за системата на приемащата държава, то натрупването на всички индивидуални искания със същия предмет неминуемо би довело до такава последица[26].
Без да аргументира подробно становището си, Съдът приема, че самата Директива 2004/38 създава “степенувана система” за запазване статута работник, която има за цел да защити правото на пребиваване и достъп до социално подпомагане на лицето, като при това Директивата “отчита различните фактори“, характеризиращи личното положение на всеки кандидат и по-специално продължителността на упражняваната от него икономическа дейност“[27]
При това положение, когато приемащата държава членка е въвела предварителен критерий за законност на пребиваване на лицето, какъвто е случаят с германският социален кодекс, това законово положение попада в приложното поле на изключението по член 24 параграф 2 от Директива 2004/38. Фактът, че този критерий въвежда автоматизъм при отказа за изплащане на социално подпомагане за период по-дълъг от шест месеца не противоречи на принципа за равно третиране. В този смисъл Съдът дори подчертава, че германското законодателство, предоставящо право на социална закрила за срок от шест месеца след прекратяване на трудовата заетост, “гарантира високо ниво на правна сигурност и прозрачност при спазване на принципа на пропорционалност“.
- Правен анализ
От решението Alimanovic следва, че правното положение на гражданин на Съюза, “законно пребиваващ на територията на приемащата го държава“, се превръща в предпоставка за равно третиране на лицата в областта на социалното подпомагане. В този смисъл решението Alimanovic, постановено от голям състав на Съда, внася промяна в досегашната съдебна практиката. Докато преди Съдът по принцип предпочита да свързва принципа на равно третиране основно със статута на лицето като гражданин на Съюза, то след Alimanovic държавите членки могат да въведат допълнителен тест, чрез който да ограничат прилагането на този принцип в областта на социалните плащания с цел издръжка като автоматично изключат от достъп до такива помощи всички лица, които формално погледнато не пребивават законно на територията на страната им. Такъв е по-специално случаят на лица, които търсят за пръв път работа в страната или които търсят нова работа, но са загубили качеството си работник по смисъла на Директивата.
Нещо повече, Съдът заявява, че приемащата държава членка може да откаже всякакво право на социално подпомагане на лице, чието право на пребиваване се основава единствено на търсене на работа[28]. Съдът постановява също, че самата Директива 2004/38 (както и транспониращото я германското социално законодателство) дават достатъчно гаранции на мигриращото лице. Съдът не се колебае да подчертае в този смисъл, че волята на законодателя на ЕС е била Директива 2004/38 да създаде “степенувана и пропорционална система“[29], която да отчита периода на икономическа дейност на лицата, претендиращи за социални плащания и предвиждаща “достатъчно гаранции“ с оглед на правата им на равно третиране.
Това твърдение на Съда ми се струва преувеличено. Комбинираният прочит на разпоредбите на член 7, 14 параграф 3 и член 24 от Директивата показва, че целта на тази Директивата е да регулира правото на свободно движение на лицата, без да има за задача да създаде единна (и пълна) система от правила относно прилагане на принципа за равно третиране в области като социалното подпомагане.
Като всяка Директива, тя оставя известна законодателна свобода на държавите членки, които са длъжни да спазват принципа за равно третиране на гражданите на Съюза при транспонирането ѝ във вътрешното право, освен когато самата тя не предвижда допустими изключения. Ето защо в светлината на оскъдните разпоредби относно социалното подпомагане, съдържащи се в Директивата[30], е трудно да се приеме, че последната създава “система за запазване на статута на работник с цел създаване на сигурност около правото на пребиваване и достъпа до социални помощи“.
Впрочем Директива 2004/38 не дава никаква яснота по въпроса за дължимата социална закрила, например в полза на лицата, попадащи в изброените по член 7 параграф 3 буква б на Директивата ситуации[31]. Така, ако приложим логиката, възприета от Съда по случая Alimanovic, лицата работили повече от 12 месеца, би трябвало да се ползват със същите права като гражданите на приемащата държава, дори и след изтичане на първоначалния шестмесечен период след прекъсване на трудовото правоотношение. В такъв случай ограничението по член 24 параграф 2 не би било приложимо относно лица, които запазват качеството си работник по смисъла на член 7, параграф 3, буква б) от Директивата. При това положение, един допълнителен месец трудов стаж, положен в приемащата държава, би бил решаващ елемент за правното положение на г-жа Alimanovic и дъщеря ѝ. Ако те в действителност бяха работили, не 11 месеца, а 12 месеца в Германия, по силата на буква б) на член 7, пар. 3, те запазват качеството си “работници“, при това за неограничен период от време. Въз основа на този аргумент, те биха могли да претендират, в случай на принудителна безработица, настъпила след повече от 12 месеца работа в Германия, приемащата държава да им осигури издръжка за неограничен период от време. Разликата в правата на лицата е впечатляваща, при положение, че единственият различен елемент е полагането на един месец допълнителен стаж. Не е сигурно дали Съдът би достигнал до подобно решение при различна фактическа обстановка.
Съдът не пояснява дали направеното от него тълкуване на Директива 2004/38 е приложимо относно всички видове парични обезщетения, независещи от вноски[32]. Съдът квалифицира спорните обезщетения по германския социален кодекс единствено въз основа на аргумента, че тяхната преобладаващата социална функция е да осигурят издръжка на лицето[33]. В този смисъл решението не съдържа отговор на въпроса дали друг вид социални обезщетения без плащане на вноски могат да попаднат в понятието “социално подпомагане“, визиран по член 24 параграф 2 от Директивата.
В точка 44 на решенето си Съда пояснява, че понятието “социално подпомагане“ “обозначава съвкупността от схеми за помощи, които са установени от публичните органи на национално, регионално или местно равнище и от които се ползват лицата, които не разполагат с достатъчно средства, за да задоволят основните си потребности и тези на семейството си, и поради това има опасност по време на пребиваването си да се превърнат в тежест за публичните финанси на приемащата държава членка, като това би могло да се отрази на общото равнище на предоставяните от тази държава помощи“[34].
Следователно, в приложното поле на изключението по член 24, параграф 2 могат да бъдат включени единствено социални помощи, които отговорят на следните два критерия : 1) обезщетението трябва да бъде без плащане на вноски — в противен случай дадена държава членка не може да твърди, че икономически неактивните граждани биха могли да се превърнат в „тежест за публичните ѝ финанси“ и 2) основната цел на тази помощи е да позволи на лице, което не разполага с достатъчно средства, да покрие своите основни потребности и тези на своето семейство[35].
Може да се предположи на това основание, че принципът за равно третиране по Директива 2004/38 не би бил спазен, ако държавите членки решат да въведат подобен автоматичен тест за законност на пребиваването на лицата като условие за изплащане на обезщетения, които нямат функция за социално подпомагане. Така например, най-вероятно няма да попаднат под действието на изключението по член 24, параграф 2 от Директивата семейните обезщетения и надбавки, тъй като те целят основно да компенсират нарасналите нужди на домакинството[36], а не да осигурят средства за издръжка на лицата. Същото според нас е валидно и по отношение на здравноосигурителните обезщетения, които има за цел да покрият здравните нужди на лицето.
Изключението, предвидено по член 24, параграф 2 по Директива 2004/38, може да е приложимо относно обезщетения от типа на разгледаните в решения по делата D’Hoop[37], Ioannidis[38], и Prete[39]. Във връзка с тези дела, Съдът бе приел, че т. нар. „помощи за изчакване“ в полза на завършили обучение лица, търсещи първа работа[40] имат за цел да улеснят достъпа до пазара на труда на лицата и попадат в приложното поле на член 45 ДФЕС. С оглед на тълкуването възприето в Alimanovic, е много вероятно тези плащания от сега нататък да бъдат считани от държавите членки от Съда на ЕС като „социално подпомагане“ по смисъла на Директива 2004/38 и попадащи под изключението по член 24. Това е така понеже тълкуването дадено от Съда изглежда включва в тази категория всички видове плащания, чиято функция е издръжката на лицето, и когато то не е допринесло чрез предварително плащане на вноски.
Следователно, правна яснота относно обхвата на допустимите изключения от принципа за равно третиране във връзка с придобиване и изгубване на качеството работник, може да внесе единствено чрез изменение на Регламент 883/2004[41]. Директивата сама по себе си не създава и не определя вида права, от които следва да се ползват лицата, упражняващи право на свободно движение в областта на социалното подпомагане.
На този етап Alimanovic е от съществено значение за държавите членки. С това решение Съдът имплицитно признава правото им да контролират процесите на трудова миграция насочени към тях, както и степента на социална солидарност, която те искат да предоставят на граждани, пристигащи от други държави на Съюза. Нещо повече, Съдът за пръв път утвърждава съвместимостта на един предварително установен от националния закон критерий (за законност на пребиваването на лицето), който на практика ограничава прилагането на принципа за равно третиране в областта на социалното подпомагане. В този смисъл Съдът се отклонява по решителен начин от досегашната съдебна практика в областта на социалното подпомагане на упражнили правото си на свободно движение граждани на ЕС[42].
Показателно е това, че в Alimanovic Съдът не се позовава изобщо на понятието “гражданство на Съюза“. Вместо него, той използва термина лице „търсещо работа“ по смисъла на член 14 (4) на Директива 2004/38. Според Съда това качество не е достатъчно, за да бъде лицето третирано еднакво с гражданите на приемащата го държава.
Някои автори дори считат, че с решението си в делото Alimanovic Съдът “обръща тежестта на доказване“ относно законността на пребиваването на лицата, желаещи да упражняват правото си на свободно движение в рамките на Съюза[43]. На практика това ново изискване създава значително ограничение за упражняването на тази свобода. Това предполага също, че лице, което търси работа и желае да остане над 3 месеца следва да докаже наличие на достатъчно собствени доходи и медицинска застраховка. Важно е да отбележим в тази връзка, че Съдът (за разлика от Генералния адвокат) на практика изоставя изводите, възприети в решението си Brey[44]. Така приемащата държава членка няма вече задължение да извърши предварителна индивидуална оценка на личната ситуация на лицето преди да му откаже плащане на социална помощ за издръжка[45]. Предвид признатата ѝ законодателна свобода, приемащата държава може да откаже издръжка, дори и когато лицето има действителна трайна връзка с нейния пазар на труда. По силата на националното ѝ законодателство лицето може да бъде автоматично изключено от правото да получава помощи, без да има възможност да иска преоценка с оглед на личната си ситуация. Така например, фактът, че лицето има статут на босненски бежанец, както и това, че то вече е пребивавало на територията на Германия преди да напусне страната и след години се връща там (какъвто е случаят на г-жа Alimanovic) се оказват ирелевантни.
В актуалния контекст, отклонението от предишната практика изглежда донякъде оправдано. Съдът на практика отчита една променена обществена действителност. Социалните въпроси в контекста на икономическа стагнация в ЕС предизвикаха сътресения в правителствата на немалко държави членки. Исканията за признаване на повече автономност в тази област на Обединеното кралство застрашават дори целостта на ЕС[46]. В рамките на обсъждания предстоящ референдум за нейното излизане от ЕС, правителството на тази държава поставя като условие за оставането си в Съюза правото да ограничи законодателно достъпа до всички социални плащания, включително и обезщетенията за работници с ниски доходи, за период от четири години за работници и търсещи работа лица, пристигащи от други държави на ЕС. Тази мярка би била в противоречие с принципа за свободно движение и равенство в ЕС.
Друга влиятелна държава членка – Германия – е изправена пред имигрантстка вълна вследствие на войната в Близкия изток. Според предварителна преценка на правителството трябва да се задели значителна сума от бюджета за социалното подпомагане на пристигащите в страната бежанци. Правителството обсъжда също промени в книга II от германския Социалния кодекс, с цел да актуализира правилата относно отпускане на помощи в полза на лица без германско гражданство. Същевременно, безпрецедентната бежанска криза в цяла Европа, както и терористичните заплахи в някои държави членки доведоха до възстановяване на контрола по вътрешните граници на Съюза. В този смисъл може само да констатираме със съжаление, че пред ЕС се очертава един трудно-обратим процес на постепенно отслабване на едно от най-големите постижения през последните години – свободата на движение в рамките на Съюза.
***
Линк към резюме на френски език: LA LÉGALITÉ DU SÉJOUR EN TANT QUE CONDITION POUR L’ÉGALITÉ DE TRAITEMENT DES CITOYENS DE L’UNION À LA RECHERCHE D’UN EMPLOI DANS L’ÉTAT MEMBRE D’ACCUEIL
***
[1] Член на Правната служба на Европейската Комисия. Изразеното мнение не ангажира никоя институция на ЕС и е израз единствено на личното мнение на неговия автор.
[2] Решение от 15 септември 2015 по дело С-67/14, ECLI:EU:C:2015:597
[3] След решението по делото Grzelczyk C-184/99 ECLI:EU:C:2001:458, Съдът приема, че гражданството на Съюза е предвиден като основен статус на гражданите на държавите-членки. Онези граждани на Съюза, които се намират в същото положение като гражданите на приемащата държава следва да се ползват, по принцип, със същото третиране от закона, без значение на тяхната националност. Всяко изключение на този основен принцип трябва да бъде легитимирано, и не следва да бъде автоматична последица от претенциите на лицето към системата за социално осигуряване на приемащата го държавата-членка (виж по-специално точки 31, 42 и 43 от решението).
[4] Решение на Съда на ЕС по дело C‑333/13 Elisabeta Dano, ECLI:EU:C:2014:2358. Виж Анализ на решението на Съда на Европейски Правен преглед, брой XII, 2015г. страница 70. – да се цитира статията и автора.
[5] Директива на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО.
[6] Виж решение по делото Dano, § 73, § 76 и 78 относно приложението на чл. 7 (1) (б) на Директива 2004/38.
[7] И двете решения се отнасят до условията, при които икономически неактивни граждани на ЕС от други държави членки имат право на социални обезщетения за издръжка на дългосрочно безработни лица съгласно социалното законодателството на Германия, които представляват специално парично обезщетение, независещо от вноски, уредени в член 70 от Регламент № 883/2004 и са включени в приложение Х.
[8] Този вид помощи са уредени в член 70 на Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност(2), изменен с Регламент (ЕС) № 1244/2010 на Комисията от 9 декември 2010 година(3) (наричан по-нататък „Регламент № 883/2004“), и са включени в приложение Х на същия Регламент.
[9] Параграф 2 на член 24 предвижда изключение от принципа за равно третиране, “при която приемащата държава–членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.
[10] Точка 52 от заключението.
[11] C‑22/08 и C‑23/08, EU:C:2009:344
[12] Виж точка 61 от решението Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565.
[13] Виж точка 63 решението Dano, C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358.
[14] Виж точка 66 и 72 от заключението.
[15] Виж член 6 от Директива 2004/38.
[16] Виж точка 78 от решението по делото Dano.
[17] Виж член 7 параграф 3, буква в) от Директивата.
[18] Виж решение по дело C-140/12 – Brey, ECLI:EU:C:2013:565
[19] Виж точка 106-108 от заключението.
[20] Виж точки 109 и 110 от заключението
[21] Точка 45 от решението А.
[22] Виж точка 49-50 от решението.
[23] По смисъла на член 7 параграф 3 буква в) от Директивата.
[24] Виж точка 53-54 от решението.
[25] В решението си Съдът на ЕС следва изцяло фактическите констатации на запитващата юрисдикция, според която правото на пребиваване на майката и дъщерята Alimanovic на територията на Германия са възникнали единствено от техния статут на “търсещи работа граждани на Съюза“.
[26] Виж точка 62 от решението.
[27] Виж точка 60 от решението.
[28] Виж точка 58 от решението, където Съдът постановява, че “от препращането в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 към член 14, параграф 4, буква б) от нея изрично следва, че приемащата държава членка може да откаже всякакво право на социално подпомагане на гражданин на Съюза, чието право на пребиваване се основава единствено на последната разпоредба“.
[29] Виж точка 60 от решението Alimanovic.
[30] Други препратки към системите за социалното осигуряване освен в разпоредбите на член 7, 14 и 24, пар. 2, се съдържат в съображение 16 от Директивата, която се позовава на нуждата приемащата държава членка да разгледа индивидуалната ситуация на лицето преди да вземе решение относно исканата от него помощ както и това дали лицето може да се превърне в прекомерна тежест за системата ѝ за социално осигуряване, преди евентуалното му експулсиране. Виж в тази връзка член 27 параграф 1 от Директива 2004/38 in fine.
[31] Според член 7 параграф 3 буква б) запазват статута на работник за неограничен период от време лица, които се намират “в надлежно регистрирана принудителна безработица, след като е бил/а зает/а в продължение на повече от една година и е регистриран/а като търсещо работа лице в съответното бюро по труда“.
[32] По смисъла на член 70 от Регламент 883/2004.
[33] Изключение от принципа за равно третиране не би било допустимо, ако помощите могат да бъдат квалифицирани като помощи за улесняване на достъпа до пазара на труда. В този случай разпоредбата на член 45 ДФЕС изключва всяко ограничение на принципа за равно третиране, освен ако то те се основава на съображение за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве.
[34] Виж точка 44 от решението.
[35] Това определение очевидно включва специалните парични обезщетения независещи от вноски изброени в приложение Х на Регламент 883/2004, тъй като те отговарят на тези две условия.
[36] Виж член Първи, буква щ) от Регламент 883/2004, които предвижда, че “ семейни обезщетения“ са всички обезщетения в натура или парични обезщетения, предназначени за “покриване на семейни разходи“.
[37] C-224/98 D’Hoop, ECLI:EU:C:2002:432
[38] C-258/04 Ioannidis, ECLI:EU:C:2005:559
[39] C-367/11 Prete, ECLI:EU:C:2012:668
[40] В посочените дела Съдът ги определя като помощи, чиято цел е да улесни прехода от образователната система към пазара на труда за младите хора търсещи работа.
[41] Европейската Комисия е в процес на изготвяне на цялостно предложение за такава реформа като пакетът с предложението за законодателни промени следва да бъде приет от Комисията в началото на 2016г.
[42] Виж бележка под линия 3.
[43] Виж Dion Kramer “Analysis of the Alimanovic Case C-67/14 at: http://europeanlawblog.eu/?p=2913#sthash.uPe2ptfX.dpufhttp://europeanlawblog.eu/?p=2913)
[44] Решение от 19 септември 2013г. по дело C-140/12 Brey, EU:C:2013:565
[45] В точка 77 на решението Brey, Съдът постанови, че един механизъм, който автоматично изключва икономически неактивни граждани на Съюза от получаване на специално парично обезщетение независещо от вноски без компетентните органи да извършва предварителна индивидуална оценка на конкретната тежест, която би представлявала исканата от лицето помощ за системата за социално подпомагане като цяло е несъвместима с правото на ЕС.
[46] Виж условията поставени от правителството на Обединеното кралство Cameron et les questions qui fâchent, Le monde, от 23 декември 2015 : http://www.lemonde.fr/europe/article/2015/12/23/cameron-et-les-questions-qui-fachent_4836837_3214.html