(Решение на Съда на ЕС по съединени дела C-443/14 и C-444/14, Alo и Osso)
Делата са образувани по преюдициални запитвания, отправени от Върховния федерален административен съд в Германия, в рамките на два спора, от една страна, между Kreis Warendorf (окръг Варендорф) и г‑н Alo по дело C‑443/14, и от друга страна, между г‑жа Osso и Region Hannover (регион Хановер) по дело C‑444/14, във връзка със задължението за установяване на местожителство в определено населено място, наложено при издаване на разрешенията за пребиваване на г‑н Alo и г‑жа Osso.
От фактите на делото се установява, че г-н Alo и г‑жа Osso са сирийски граждани. Пристигайки в Германия през 1998 и 2001 година съответно, те подават безуспешно молби за убежище. След това пребивават в Германия въз основа на временни разрешения. Двамата получават социални помощи в Германия от момента на образуване на процедурите за получаване на убежище. По-късно, Федералната служба за миграцията и бежанците (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) им признава статут на субсидирана закрила. И двамата получават разрешения за пребиваване кaто разрешенията са обвързани със задължение да установят местожителството си съответно в град Аален (Германия) и в регион Хановер, с изключение на столицата на провинция Долна Саксония. Германските власти основават своите решения на националното право, според които тези съображения се налагат с цел предотвратяване на непропорционалното фискално натоварване на отделни провинции и предотвратяване на концентрацията на зависими от социално подпомагане чужденци в определени области, както и възникването на социални конфликти с негативен ефект върху интеграцията на чужденците.
По делата в двете главни производства г‑н Alo и г‑жа Osso оспорват наложеното им задължение за установяване на местожителство в гореспоменатите населени места. Подадените от тях жалби са отхвърлени от първоинстанционния съд.
Жалбата на г‑н Alo до Върховния административен съд на провинция Северен Рейн-Вестфалия е уважена, отменяйки задължението за установяване на местожителство. Тази юрисдикция счита, че решението на окръг Варендорф противоречи на разпоредбите на член 28, параграф 1 във връзка с член 32 от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила, които разпоредби съответстват на член 29, параграф 1 и член 33 от Директива 2011/95/ЕС.
От друга страна обаче Върховния административен съд на провинция Долна Саксония отхвърля жалбата на г‑жа Osso, считайки, че обжалваното решение не противоречи на международното право или на правото на Съюза.
Впоследствие Федералният върховен административен съд е сезиран с касационни жалби по двете дела. При тези обстоятелства той решава да спре производството и да постави на Съда на ЕС следните преюдициални въпроси, които са формулирани по един и същи начин по дела C‑443/14 и C‑444/14:
„1) Представлява ли ограничение на свободата на движение по смисъла на член 33 от Директива 2011/95/ЕС задължението за установяване на местожителството в дадена териториално ограничена област (община, окръг, регион) в рамките на държавата членка, ако иначе чужденецът може да се придвижва и пребивава свободно на нейната територия?
2) Съвместимо с членове 33 и/или 29 от Директива 2011/95/ЕС ли е налагането на задължение за установяване на местожителството на лица, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, в случай че то се основава на съображение за постигане на подходящо разпределение на свързаните със социалното подпомагане тежести между различните компетентни в тази област институции на националната територия?
3) Съвместимо с членове 33 и/или 29 от Директива 2011/95/ЕС ли е налагането на задължение за установяване на местожителството на лица, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, в случай че то се налага по миграционно- и интеграционнополитически съображения, например за да се предотвратят социални конфликти поради масовото заселване на чужденци в определени общини или окръзи? В това отношение достатъчно ли е наличието на абстрактни миграционно- и интеграционнополитически съображения, или е необходимо тези съображения да се установяват конкретно?“.
По първия въпрос
Съдът посочва, че член 33 от Директива 2011/95/ЕС е озаглавен „Свобода на движение“ и неговият превод на немски може да бъде интерпретиран като включващ правото на лицата да избират своето местожителство, нещо, което не се поддържа в преводите на други европейски езици. Тъй като един език не може да служи като единствена основа за тълкуване, Съдът тълкува разпоредбата в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, от която е част. В конкретния случай, разпоредбите в посочената Директива са приети с цел прилагане на Женевската конвенция и трябва да се тълкуват в нейната светлина и в съответствие с другите относими договори, посочени в член 78, параграф 1 ДФЕС.
Разглеждайки съображения 8, 9 и 39 от Директива 2011/95/ЕС, Съдът заключва, че законодателят на Съюза е искал да създаде единен статут за всички лица, на които е предоставена международна закрила, и че поради това е избрал да признае на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, същите права и привилегии като тези, от които се ползват бежанците. Освен това, член 33 уточнява, че по отношение на предвидената в него свобода „на [движение]“ се прилага същия режим спрямо бежанците и лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила.
В тази връзка Съдът посочва, че член 26 от Женевската конвенция гарантира правото на свободно движение и избор на местоживеене на бежанците на територията на държавата членка. Поради това, Съдът заключва, че член 33 трябва да се тълкува като задължаващ държавите членки да дадат възможност на лицата, на които е предоставена международна закрила, едновременно да се придвижват свободно на територията на държавата членка и да избират местожителството си на тази територия. Това право не може да бъде поставено под въпрос заради уточнението в член 32, параграф 2 от същата Директива. Така член 33 трябва да се тълкува в смисъл, че задължение за местоживеене представлява ограничение на свободата на движение, дори когато с тази мярка на посоченото лице не се забранява да се придвижва свободно на територията на държавата членка, предоставила тази закрила, и да пребивава временно на тази територия извън населеното място, с което е свързано задължението за установяване на местожителството.
По втория въпрос
Съдът отбелязва, че макар от отговора на първия въпрос да следва, че налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства да представлява ограничение на гарантираната от този член свобода на движение, следва при все това да се изтъкне, че член 33 от тази директива толерира някои ограничения на споменатата свобода.
Член 33 от директивата обаче уточнява, че правото на лицата, на които е предоставена международна закрила, да се придвижват свободно, трябва да се упражнява при същите условия и ограничения, които са предвидени за другите граждани на трети държави, законно пребиваващи на територията на държавата членка, предоставила тази закрила. От своя страна, член 26 от Женевската конвенция предвижда, че свободата на движение се предоставя на бежанците в съответствие с разпоредбите, отнасящи се най-общо до чужденци при същите обстоятелства.
Според Съда, от тези две норми следва, че на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, не може да се налага по-ограничителен режим относно избора на местожителство, отколкото приложимият към граждани на трети държави, които пребивават законно в приемащата държава.
От акта за преюдициално запитване обаче следва, че съгласдно приложимото национално право, задължение за установяване на местожителството се налага на гражданите на трети държави, на които, от една страна, е издадено разрешение за пребиваване по международноправни, хуманитарни или политически причини, с изключение на бежанците, които получават социални помощи. Следователно в това отношение разглежданата в главните производства национална правна уредба предвижда спрямо лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, по-ограничителен режим от приложимия по принцип за бежанците и гражданите на трети държави, законно пребиваващи на германска територия.
Що се отнася до член 29 от Директива 2011/95, следва да се изтъкне, че в параграф 1 от този член е установено общото правило, според което лицата, на които е предоставена международна закрила, получават в държавата членка, която им е предоставила такава закрила, същите социални грижи, както е предвидено за гражданите ѝ. Това правило означава по-специално, че достъпът на тези лица до социални помощи не трябва да зависи от изпълнението на условия, чието спазване не се изисква от гражданите на държавата членка, предоставила посочената закрила. Член 29, параграф 2 от същата директива предвижда, че държавите членки могат да се отклонят от посоченото правило, като ограничат социалните помощи, отпуснати на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните обезщетения. От тази разпоредба ясно следва обаче, че когато държава членка реши да се отклони от споменатото правило, тези основни обезщетения трябва да бъдат предоставени при същите условия, както за гражданите на посочената държава членка.
При това положение в националната правна уредба би могло валидно да бъде предвидено задължение за установяване на местожителството за лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, без такава мярка да се налага на бежанците, на гражданите на трети държави, законно пребиваващи на територията на съответната държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, и на гражданите на тази държава членка, ако тези категории лица не се намират в обективно сходно положение с оглед на преследваната от тази правна уредба цел. В това отношение обаче следва да се изтъкне, че отпускането на социални помощи на дадено лице представлява тежест за призованата да предостави тези помощи институция, независимо дали това лице е лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила, бежанец, гражданин на трета държава, законно пребиваващ на германска територия по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, или германски гражданин. Ето защо придвижването на получаващите споменатите помощи лица или тяхната неравномерна концентрация на територията на съответната държава членка може да води до неподходящо разпределение на тази тежест между различните компетентни в тази област институции, без евентуалното качество „лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила“, на тези лица да е от особена релевантност в това отношение.
Следователно Съдът заключава, че на втория въпрос трябва да се отговори, че членове 29 и 33 от Директива 2011/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства спрямо лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава някои специфични социални помощи, с цел постигане на подходящо разпределение на свързаните с изплащането на тези помощи тежести между различните компетентни в тази област институции, когато приложимата национална правна уредба не предвижда налагането на такава мярка за бежанците, гражданите на трети държави, законно пребиваващи в съответната държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, и гражданите на тази държава членка, получаващи посочените помощи.
По третия въпрос
Съдът отбелязва, че предвиденото задължение за установяване на местожителство цели предотвратяване на концентрацията на получаващи социални помощи граждани на трети държави в определени области; възникването на социални конфликти с негативен ефект върху тяхната интеграция, и обвързване на гражданите на трети държави с особена нужда от интеграция с определено място за живеене.
Съдът счита, че член 29 от Директива 2011/95/ЕС не е релевантен в рамките на разглеждането на третия въпрос, тъй като с оглед улесняване на интеграцията, гражданите на трети държави и германските граждани не се намират в сходно положение.
От отговора на втория въпрос следва, че член 33 от Директива 2011/95/ЕС не допуска подобно задължение за установяване на местожителството по отношение на лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава социална помощ, само ако с оглед на преследваната от тази правна уредба цел лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, са поставени в обективно сходно положение с това на гражданите на трети държави, законно пребиваващи на германска територия по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни.
Поради това според Съда, запитващата юрисдикция следва да провери дали гражданин на трета държава, получаващ социална помощ, и на което е предоставена субсидиарна закрила, би бил изправен в по-голяма степен пред затруднения с интеграцията в сравнение с гражданин на трета държава, законно пребиваващ в Германия и получаващ социални помощи.
Така член 33 от Директива 2011/95/ЕС трябва да бъде тълкуван в смисъл, че допуска налагането на задължение за установяване на местожителството като разглежданото в главните производства спрямо лице, на което е предоставен статут на субсидиарна закрила и което получава някои специфични социални помощи, когато приложимата национална правна уредба не предвижда налагането на такава мярка на получаващи посочените помощи граждани на трети държави, законно пребиваващи в тази държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, ако предвид посочената цел лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, не се намират в обективно сходно положение с това на гражданите на трети държави, законно пребиваващи на територията на съответната държава членка по причини, които не са хуманитарни, политически или международноправни, като това обстоятелство следва да се провери от запитващата юрисдикция.