ЕДИНСТВО В МНОГООБРАЗИЕТО: В ТЪРСЕНЕ НА РАВНОВЕСИЕ МЕЖДУ ЕДИНСТВОТО И МНОГООБРАЗИЕТО ПРИ УПРАЖНЯВАНЕ НА КОМПЕТЕНТНОСТТА НА ЕС ПОСРЕДСТВОМ ПРИНЦИПИТЕ НА СУБСИДИАРНОСТ, ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ И ГЪВКАВОСТ

Author

Ass. Prof. Geert De Baere

 

Статията започва с важното уточнение, че принципите на субсидиарност и пропорционалност не са условие за определяне на пределите на компетентност на ЕС и неговите държави членки, а критерий за това дали компетентността, която е отредена на ЕС, следва да бъде упражнена (субсидиарност) и по какъв начин (пропорционалност). От друга страна, т. нар. „клауза за гъвкавост“, предвидена в чл. 352 ДФЕС, позволява на ЕС да упражни компетентност в случаите, в които никоя разпоредба от Договорите не му предоставя изрична или имплицитна компетентност, ако това е необходимо за постигането на някоя от целите на Съюза.

По отношение на приложението на принципа на субсидиарността, статията разглежда подробно процедурите за т.нар. „жълт“ и „оранжев“ картон, както и релевантната съдебна практика. Авторът подчертава, че принципът на субсидиарността изисква от институциите на ЕС да преценят дали държавите членки разполагат с необходимите ресурси сами да постигнат набелязаната цел или, обратно, дали определено действие на Съюза е необходимо (критерий за необходимост), както и да докажат, че макар и самостоятелното действие на държавите членки да е възможна алтернатива, тя не е достатъчно ефективна, доколкото предприемането на действия на ниво ЕС би имало ясни сравнителни предимства (критерий за добавена стойност). При все това, доколкото съвместимостта на актовете на Съюза с принципа на субсидиарност като правило се разглежда спрямо целите, които Съюзът преследва, като например налагането на еднакви и съгласувани правила или равното третиране на европейските граждани, не е особено трудно за Съюза да докаже, че е спазил този принцип, като по този начин защитата, която последният предоставя, често е неефективна и неоптимална. От практиката на Съда на ЕС личи, че отговорът на въпроса на кое ниво – ЕС или държава членка – определена политика трябва да бъде предприета зависи от много и различни съображения, които трудно биха могли да бъдат представени във формата на правен алгоритъм, който съдилищата да прилагат.  Авторът предлага Съдът на ЕС да засили контрола си за спазване на този принцип като се съсредоточи върху процесуалните аспекти на разглеждания проблем, като напр. оценките за въздействие, като в тази връзка дава за пример решението на Съда в делото Vodafone, и задължението за мотивиране, залегнало в чл. 296 ДФЕС. По отношение на последното задължение, авторът изтъква, че съдебната практика е незадоволителна, доколкото приема, че европейският законодател не е длъжен изрично да мотивира действията си с оглед спазването на принципа на субсидиарността, както е видно от решението на Съда в Германия/Парламент и Съвет, C-233/94.

Освен това, въпросът дали дадена цел може да бъде постигната по-ефективно от Съюза отколкото от държавите членки поотделно, е тясно свързан с въпроса за интензитета и характера на мерките, които Съюза следва да предприеме – дали те трябва подробно да регламентират съответната материя като оставят на държавите членки само конкретното им прилагане или, обратно, да предвидят единствено обща рамка за действие като предоставят на държавите членки широко право на преценка. По този начин принципът на субсидиарност и принципът на пропорционалност са не само неразривно свързани, но и представляват двете лица на една и съща монета. При все това, съществуват някои съществени разлики между двата принципа. Първо, за разлика от принципа на субсидиарност, принципът на пропорционалност се прилага и в случаите, в които Съюзът разполага с изключителна компетентност. Второ, единствено принципът на субсидиарност може да бъде предмет на процедурите за „жълт“ и „оранжев“ картон. Трето, в някои случаи, като напр. в Digital Rights Ireland, Съдът на ЕС е показал, че е готов да следи далеч по-стриктно за спазването на принципа на пропорционалност.

Авторът предлага също така и няколко начина за подобряване на контрола за спазване на тези два принципа. Първо, той предлага процедурите за „жълт“ и „оранжев“ картон да се прилагат и по отношение на принципа на пропорционалност. Второ, при формулиране на възраженията си националните парламенти би следвало по-ясно да аргументират причините, поради които, според тях, предложеното действие на ниво ЕС противоречи на принципите на субсидиарност, съответно пропорционалност. Трето, контролът за спазване на тези принципа следва да се простира и до актовете на Съюза, които не са законодателни. На последно място, следва да се има предвид и натрупания опит, като напр. в областта на банковото дело и финансовите услуги, където оставянето на редица регулаторни аспекти в компетентността на държавите членки доведе до откровен провал във функционирането на системата.

Що се отнася до клаузата за гъвкавост, Съдът на ЕС ясно подчертава, че последната не създава задължение за действие, а единствено предоставя на Съюза възможност да действа, както и че Съветът разполага с широко право на преценка относно необходимостта за предприемане на определени действия въз основа на чл. 352 ДФЕС. Въпреки това, упражняването на това право на преценка е ограничено, първо, от изискването за прибягване до чл. 352 ДФЕС само ако липсва друго възможно правно основание в Договорите и, второ, предприетото действие трябва да е от компетентността на Съюза. В допълнение, някои държави членки, като напр. Германия и Обединеното кралство, подлагат на допълнителни конституционни изисквания всяко действие на Съюза, предприето въз основа на чл. 352 ДФЕС.

В заключение авторът посочва, че в търсенето на равновесие между принципите на субсидиарност, пропорционалност и клаузата за гъвкавост, не трябва да се забравя ролята на Съвета. В действителност, дори и да е възможно да се твърди, че Комисията понякога се опитва да разшири компетентностите на Съюза, не трябва да се забравя, че всяко нейно предложение се приема поне с квалифицирано мнозинство от държавите членки в рамките на Съвета, което е индикация, че за мнозинството от тях приетият акт отговоря на горепосочените принципи.

***

Линк към цялата статия на български език:ЕДИНСТВО В МНОГООБРАЗИЕТО’: BALANCING UNITY AND DIVERSITY IN EU COMPETENCES THROUGH SUBSIDIARITY, PROPORTIONALITY AND FLEXIBILITY

***