Предложение на Европейската комисия за регламент
за създаване на Европейска прокуратура
Елисавета Войнова [1]
Въведение
Създаването на Европейска прокуратура е сред най- дискутираните теми в Европейския съюз след като Договорът от Лисабон въведе понятието за европейски прокурор в първичното право на ЕС и заложи правната база за създаването на този орган.Бъдеща Европейска прокурорска служба би довела до съществени изменения както в архитектурата на ЕС, така и в правните системи на държавите членки. Без да се пренебрегват предимствата на наднационална прокуратура с оглед на подобряване ефикасността и координацията на наказателното преследване,създаването на подобен орган предполага неговата неминуема намеса във въпроси от националния суверенитет на държавите членки.Това обуславя съществените противоречия в дебата около създаване на Европейската прокуратура и прави трудно предвидимо бъдещето на този проект.
Още с лансиране на идеята за създаването на Европейска прокуратура в Corpus Juris, редица държави членки и практикуващи в сферата на наказателното право специалисти, отричат необходимостта и ползата от такава институция[2]. От друга страна, ефективни мерки за борба с престъпления срещу финансовите интереси на Съюза са несъмнено наложителни в контекста на нарастващия размер на щетите срещу бюджета на ЕС в следствие на измами. Загубите за бюджета на Съюза, причинени от измами, възлизат, според официални данни, на около 500 млн. EUR годишно[3], като може да се предполага, че реалната обща стойност на тези щети е значително по-голяма. При това, едва под 10 % от общия размер на загубите се възстановява от извършителите на престъпленията[4]. Правомощията на Европол и Евроюст в тази област са ограничени до координация и подпомагане обмена на информация по отношение на осъществяването на наказателния процес в отделните държави, а тези на ОЛАФ – до административни разследвания. В крайна сметка, окончателното решение за предприеманена последващи действия от областта на наказателното право остава в компетентността на националните органи.
В следствие на дългогодишно обсъждане на идеята за създаване на наднационална прокурорска служба, на 17 юли 2013 Комисията публикува предложение за регламент за създаване на Европейска прокуратура[5](предложението) като част от законодателен пакет наред с предложението за реформирането на Евроюст[6]. То допълва предложението за Директива относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред[7], което е в процес на разглеждане от институциите на ЕС.
Целта на предложението е да създаде последователна и по-ефективна система на общностно ниво за разследвания и повдигане и поддържане на обвинения за престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза.Предложението на Комисията залага на децентрализирана прокурорска служба с централно ръководство интегрирана в националните системи посредством европейски делегирани прокурори. Европейската прокуратура следва да има изключителни компетенции да разследва и повдига и поддържа обвинение по престъпления срещу финансовите интереси на Съюза и да разполага с единни разследващи правомощия в ЕС. Известен набор от процесуални гаранции на ниво на Съюза е предвиден в предложението за защита на засегнати от дейността на Европейската прокуратура лица.
Съгласно правнотооснование на предложението, чл.86 ДФЕС, за приемането на регламента за създаване на Европейска прокуратура е необходимо единодушие в Съвета след одобрението на Европейския парламент. Редица държави членки се противопоставиха на проекта Европейска прокуратура и изразиха неодобрението си още преди формалното публикуване на предложението на Комисията. Дания не взема участие в приемането на настоящото предложение съгласно Протокол No22 към Договора от Лисабон, регламентиращ отношенията на страната в пространството на свобода, сигурност и правосъдие в Съюза. Великобритания и Ирландия се възползваха от правото си на „опт- аут“ и заявиха отказа си от участие в бъдеща Европейска прокуратура. Общо единадесет от националните парламенти на държавите членки формално се противопоставиха на предложението на основание несъответствието му с принципа на субсидиарност.
Правната рамка за създаването на Европейска прокуратура предвижда и резервен вариант за учредяване на институцията при липсата на единодушие в Съвета, а именно чрез процедурата за засилено сътрудничество. Група от минимум девет държави може да пристъпи към последната като информира за това Европейската Комисия, Парламента и Съвета (чл. 86.1 ДФЕС). Понастоящем, тази процедура изглежда, от политическа гледна точка, най-вероятният изход за създаването на Европейска прокуратура. Макар и възможен, описаният сценарий в никакъв случай не обещава да бъде безпрепятствен, а напротив – предвещава редица точки на противоречие в предстоящия законодателен процес и съпътстващия го политически дебат.
Предложението на Комисията за регламент за изграждане на Европейска прокуратура
С оглед силните противоречия и сериозен политически заряд, съпътстващи проекта Европейска прокуратура от самото му зараждане, за целите на цялостен анализ на законодателното предложение,следва да бъде отделено място, както на политическия, така и на историческия контекст обуславящи предложението на Комисията. Поради тази причина, в анализа си първо ще направим кратък исторически преглед на идеята за създаване на Европейска прокуратура (I.), след което ще се спрем на исторически значимия старт на предложението за регламенти следващия го политически процес (II.), в контекста на който ще разгледаме някои основни елементи от предложението на Комисията (III.). Анализът на приноса и противоречията на предложението за регламент ще ни позволи да очертаемизгледите за евентуалното развитие на проекта (IV.).
I. Исторически контекст
Идеята за Европейска прокуратура не е новост на реформата от Лисабон, а намира опора още в процеса Corpus Juris, когато група експерти под ръководството на Комисията започва обсъждане на проект за по-задълбочено хармонизиране на материалното и процесуално наказателно право с цел защита на финансовите интереси на Съюза. Резултатът е публикуваният през 1997 Corpus Juris[8], предвиждащ първото предложение за създаване на Европейска прокуратура. Последното представлява изследване на юристи от академичните среди, възложено от Комисията и няма характер на официален документ на Съюза.
Водещо значение в процеса на изграждане на Европейска прокуратура има издадената от Европейската комисия през 2001 Зелената книга за защита финансовите интереси на Общността и създаването на Европейска прокуратура[9]. Документът формулира основни елементи в организацията и функционирането на бъдещата Европейска прокуратура, част от които залягат в основите на предложението на Комисията за регламент за създаването й.
През май 2011 г. Комисията прие Съобщение относно защитата на финансовите интереси на Европейския съюз чрез наказателно право и административни разследвания[10], предвиждащо някои предложения за подобряването и усъвършенстването й.
Ключов етап в процеса на създаване на Европейска прокуратура е установяването на правна основа за създаването на този орган чрез Договора от Лисабон (член 86, ДФЕС):
„В борбата с престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза, Съветът, чрез регламенти, в съответствие със специална законодателна процедура, може да учреди Европейска прокуратура на основата на Евроюст […] Европейската прокуратура е компетентна да извършва издирване, наказателно преследване и предаване на съдебните органи, при необходимост в сътрудничество с Европол, на извършителите и съучастниците в престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза[…]. Тя упражнява пред компетентните юрисдикции на държавите-членки функциите на обвинението във връзка с тези престъпления”
Въвеждането на чл. 86 в ДФЕС представлява основополагаща стъпка към създаването на Европейска прокуратура и поражда активен дебат в академичните среди и сред практикуващи юристи около възможните и препоръчителни варианти за изграждането на институцията.
Като се вземат предвид множеството противоречия съпътстващи идеята за Европейска прокурорска служба и особено с оглед мащаба и значимостта на проекта, може да се твърди, че от първоначалните си стъпки с CorpusJurisдо предложението за регламент за създаването на Европейска прокуратура, идеята търпи относително бързо развитие. Основният въпрос, който стои пред създаването на Европейска прокуратура, е дали този развой е своевременен, т.е. дали Съюзът е достигнал политическа готовност за историческа промяна от мащаба на Европейска прокуратура. Отговорът му, поне от части, ще посочи и изходът от настоящия процес по приемането на предложението от Европейските институции.
II. Политически контекст
След публикуването на предложението за регламент за създаването на Европейска прокуратура, се случиха две важни събития в развитието на проекта, на които ще се спрем последователно: активирането от националните парламенти на механизма за контрол върху принципа на субсидиарността относно предложението (1) и решението на Комисията да го запази,въпреки възраженията на националните парламенти,продължавайки процедурата по приемането на регламента (2).
Старт на предложението с “жълт картон”
Още при първото си формално изпитание, предложението получи наказателен вот и сериозен политически удар от държавите членки. А именно, националните парламенти се възползваха от новоустановеното им с Лисабонския договор,право да упражняват пряк политически контрол върху законодателните предложения на Комисията чрез механизма за “ранно предупреждение”. В резултат, държавите-членки показаха т.нар. „жълт картон” на предложението на Комисията, което задължава последната да го преразгледа. „Вотът” на националните парламенти е силна заявка за сериозната опозиция сред тях срещу създаването на Европейска прокуратура, както и за предстоящите съществени политически трудности в законодателния процес.
На 28 октомври 2013, с изтичането на срока за контрол върху принципа на субсидиарността на предложението за регламент,националните парламенти „отсъдиха”, че същото е несъвместимо с този принципи активираха за втори път[11] в историята му процедурата на т.нар. „жълт картон”[12]. Необходимият минимален брой гласове беше събран с мотивираните становища на четиринадесет парламентарни камари[13] от единадесет държави-членки:Чехия, Кипър, Нидерландия, Франция, Унгария, Ирландия, Малта, Румъния, Словения, Швеция и Обединеното кралство. При това, макар и без наличието на формално мотивирано становище, националните парламенти на Германия, Австрия и Полша също отправиха критика срещу отделни елементи на предложението. Важно е да се отбележи, че някои държави членки, представили мотивирано становище, сред които Франция и Малта, принципно подкрепят създаването на Европейска прокуратура, но отправят критика срещу конкретни части на предложението, в т.ч. структурата и компетенциите на този орган. [14]
В основата на възраженията на националните парламенти срещу съответствието на предложението за регламент с принципа на субсидиарност е залегнало твърдението, че действията по разследване и повдигане и поддържане на обвинението на национално ниво, както и съществуващите на равнището на Съюза координационни механизми, са достатъчни за ефикасната защита на финансовите му интереси[15]. Възраженията касаят и правния инструмент за създаването на Европейска прокуратура, като се прави препоръка за разглеждане първо на възможността за използване на Директива изхождайки от принципа на пропорционалност[16].
Съгласно процедурата на системата за ранно предупреждение, при достигането на минималния праг за прилагането на „жълт картон”, Комисията, в конкретния случай, е длъжна да преразгледа предложението за регламент като нейно остава правото на окончателно решение за неговото бъдеще, а именно да го оттегли, измени или запази[17].
Отговорът на Комисията
Въпреки негативния вот на националните парламенти, Комисията взе решение да запази предложението за регламент за създаване на Европейска прокуратура и да продължи да търси развитие на проекта под формата на засилено сътрудничество. В Съобщението[18] си от 27 ноември 2013 Комисията прави анализ на представените мотивирани становища, въз основа на който заключава , че предложението за регламент е в достатъчна степен мотивирано с оглед принципа на субсидиарността. В мотивите за решението си, Комисията се основава на статистически данни от годишния доклад на ОЛАФ, целейки да докаже, че постигането на ефективна, възпрепятстваща и равностойна защита на финансовите интереси на Съюза не е осъществено в задоволителна степен, както и че националните наказателни преследвания са със слаба ефективност. По отношение на съществуващите механизми и структури в ЕС като ОЛАФ и Евроюст, Комисията отбелязва, че те имат заложени ограничени правомощия и не могат да послужат адекватно за осъществяване на ефективна борба с престъпления срещу финансовите интереси на Съюза.
Предвид многобройните резерви от страна на държавите-членки към идеята за Европейска прокуратура от самото й зараждане,несъгласията с предложението за регламент не са неочаквани. Въпреки това,неуспехът на предложението по отношение на теста за съответствието му с принципа за субсидиарност и последвалият т.нар. „жълт картон” от страна на националните парламенти, е изключително събитие, обуславящо значими последствия в политическия и законодателен процес по бъдещото му приемане.
С решението си да запази предложението за регламент Комисията създаде прецедент в историята на механизма за контрол върху принципа на субсидиарността, който свидетелства за наличието на силна политическа воля за осъществяването, макар и в ограничен мащаб, на проекта Европейска прокуратура. Предстоящата основна задача пред Комисията ще бъде да подсигури необходимия минимум от девет държави членки в подкрепа на предложението за регламент за ,да бъде осъществен проекта под формата на засилено сътрудничество. Принципна подкрепа за създаването на Европейска прокуратура не липсва сред немалка част от държавите членки. Въпреки това, крайният резултат ще зависи до голяма степен от политическата воля за постигане на компромис, както по принципните, така и по техническите въпроси на предложението. Основните елементи на последното, както и ключови точки от предстоящия дебат за бъдещето на проекта Европейска прокуратура, ще бъдат представени и анализирани в следващата глава.
III. Анализ на предложението за регламент за създаване на Европейска прокуратура
Идеята за наднационален parquet винаги е срещала противопоставяне от страна на държавите членки предимно поради възможността от намеса в сфери, които са част от националния суверенитет и от определянето на националните приоритети на отделните държави. Именно поради чувствителността на темата за наднационалния характер на Европейската прокуратура, въпросът за организационния модел на този орган е един от най- противоречивите в между-институционалния дебат.
1. Организация и структура на Европейската прокуратура
Въпросът за институционалната структура на Европейската прокуратура е от определящо значение както за бъдещите статут и правомощия на тази институция, така и за отношенията й с останалите органи на ЕС.
Независимост на Европейската прокуратура
Принципът за независимост е заложен в проекта за Европейска прокуратура от самото му създаване с CorpusJuris(чл. 18), следван от „Зелената книга за защита финансовите интереси на Общността и създаването на Европейска прокуратура“ (4.1.1.) и предложението на Комисията за регламент за създаването на Европейска прокуратура (чл.5). Институционални гаранции за независимостта на Европейската прокуратура, както от националните прокуратури, така и от институциите и органите на Съюза са наложителни за целите на доброто управление и справедливо правораздаване.В частност, касае се за осигуряването на безпристрастно и независимо изпълнение на функциите на Европейската прокуратура, което да е защитено от политическо влияние и произволни решения. За тази цел предложението предвижда, че държавите членки и институциите, органите, службите или агенциите на Съюза трябва зачитат независимостта на Европейската прокуратура и да се въздържат от опити да й влияят при изпълнението на нейните функции (чл. 5.2). Остава отворен въпросът по какъв начин ще бъде гарантирана независимостта на Европейската прокуратура на практика, особено като се има предвид нейната децентрализирана структура и произтичащата силна обвързаност на европейските делегирани прокурори с националните правораздавателни системи.
Децентрализираният модел на Европейска прокуратура
В хода на дебата около създаването на Европейска прокуратура се открояват няколко основни модела за нейната организацията,характеризиращи се с различни нива на централизация: колегиален орган, подобно на Евроюст, централизиран модел с напълно наднационална прокурорска служба и децентрализиран модел с централно ръководство и посредничество на национално ниво[19].
Предложението на Комисията залага на т.нар. децентрализиран модел, който се състои от централна прокуратура на ЕС, подпомагана от европейски делегирани прокурори, установени във всяка държава членка и интегрирани в националните системи.Докато ръководството и координацията на дейността на институцията се извършват на централно ниво от европейски прокурор, оперативната дейност по извършване на разследвания и повдигането и поддържане на обвинението се извършва от европейски делегирани прокурори, които разполагат с пълни правомощия за повдигане и поддържане на обвинение по силата на националното право.
Централно ниво: европейски прокурор
Своеобразен „централен екип” на Европейската прокуратура включва европейски прокурор, четирима негови заместници и помощен персонал. Централната служба ще разполага с йерархични правомощия да дава инструкции на европейските делегирани прокурори и чрез тяхното посредничество да възлага задачи на националните правоприлагащи органи. При все това, в случаи с трансграничен характер или от особена сложност и за целите на ефикасното разследване и повдигане и поддържане на обвинение, европейският прокурор би могъл да възлага задачи пряко на националните правоприлагащи органи (съображение9).
Като ръководител на Европейската прокуратура, европейският прокурор носи пълна институционална отговорност за общите й действия пред институциите на Съюза. Неговата независимост следва да бъде гарантирана от процедурата за назначаването му, която предвижда решение с обикновено мнозинство на Съвета въз основата на списък с кандидати, предложен от Комисията след като бъде одобрен от Парламента (чл. 8). В предложението за регламент Комисията предлага мандатът на европейския прокурор да бъде осем години,без възможност за преизбиране, с което,подобно на подхода за избор на прокурор на Международния наказателен съд[20], се цели да се гарантира независимостта на съответния пост[21].Наред с независимостта и правомощията на европейския прокурор, предложението за регламент предвижда и механизми за неговата отчетност пред Европейския парламент, Комисия и Съвет (чл.5). В случай, че изпълняващото длъжността лице е признато за виновно в извършването на тежко престъпление, всяка от институциите на Съюза може да сезира СЕС с искане за отстраняването на европейския прокурор от длъжност.
Национално ниво : европейски делегирани прокурори
В предложението за регламент е заложен принципът на децентрализация на Европейската прокуратура посредством европейски делегирани прокурори,действащи във всяка държава членка. С този подход Комисията цели съблюдаване принципа на субсидиарността, гарантиране на интеграцията на европейската прокуратура в националните правораздавателни системи, както и оптимизиране на ефективността на институцията. Европейските делегирани прокурори имат водеща оперативна функция по водене на разследването и повдигане и поддържане на обвинението от името и съгласно указанията на европейския прокурор. Европейските делегирани прокурорисе отличават с двойствена функция– наред с дейността си в рамките на мандата на Европейската прокуратура, те могат да изпълняват и функции на национални прокурори (чл. 6.6). Следва да се отбележи, че, за да бъде назначен за европейски делегиран прокурор, е необходимо кандидатът да има съответен опит като прокурор, но не е задължително да има статут на национален прокурор към момента на назначаването. В този случай държавата членка е длъжна да назначи кандидатът за европейски делегиран прокурор за прокурор съгласно националното си законодателство. Изборът на делегираните прокурори се извършва от европейския прокурор, въз основата на предложен от съответната държава членка списък с кандидатури. Мандатът на европейските делегирани прокурори е със срок от 5 години и за разлика от този на европейския прокурор, може да бъде подновен.
Освен задълженията си да действа под ръководството и надзора на европейския прокурор, европейският делегиран прокурор може и сам да инициира действия по разследването и да възлага такива на компетентните правоприлагащи органи в съответната държава-членка. Европейският делегиран прокурор може да инициира и ръководи на национално ниво разследване, да търси и получава информация, да сътрудничи с националните власти, да повдига обвинение, както и участва в избора на юрисдикция по дадено дело и в определянето на компетентен национален съд.
Спецификата на организацията на европейските делегирани прокурори повдига множество въпроси около тяхното функциониране. Например до каква степен може да бъде гарантирана независимостта на подобен пост като се има предвид двойствената му роля на европейско и национално ниво. Предложението предвижда пълна независимост на европейските делегирани прокурори от националните прокуратури, когато действат в рамките на мандата си към Европейската прокуратура (чл.10.5). Известни условия за независимостта на европейските делегирани прокурори са заложени в предложението за регламент като такова е например изискването освобождаването им от длъжността като национални прокурори да подлежи на одобрение от европейския прокурор. Предложението обаче не предвижда механизъм в случай на несъгласие на европейския прокурор с решението на конкретната държава за освобождаването на европейския делегирани прокурори като национален прокурор. Също така, в случай на конфликт при осъществяване функциите на делегирания прокурор, европейският прокурор може да отреди приоритет на задълженията на първия,произтичащи от Регламента. Въпреки това, остава въпросът за имплементирането на принципа на независимост на европейския делегиран прокурор като се вземат предвид възможните противоречия, които биха могли да възникнат между правомощията и задълженията, свързани с европейския и с националния му пост.
Заложеният в предложението за регламент децентрализирани модел на Европейска прокуратура с едноличен орган за европейски прокурор, има значими предимства с оглед ефикасността и независимостта на институцията. Постът на европейските делегирани прокурори би позволил ефективно интегриране на институцията в националните правораздавателни системи, което не би било постижимо в същата степен при изцяло централизиран модел на Европейска прокуратура. От друга страна, създаването на едноличен наднационален европейски прокурор на централно ниво би позволило независимото изпълнение функциите на Европейската прокуратура защитено от политическо влияние, присъщо за международни колективни органи .
Не липсват и критики към дискутирания по-горе модел на устройство и функциониране. Поне половината от държавите-членки имат различно виждане от това на Комисията относно структурата на Европейската прокуратура,като застъпват идеята за изграждане на колективен орган на Европейска прокурорска служба, в който да бъде осигурено представителство на всички участващи държави [22]. Неформална група от четиринадесет държави-членки, подкрепящи европейска прокуратура под формата на колеж,заема позицията, че националните власти следва да имат водеща роля в разследването и да бъдат единствените упълномощени да извършват действия по разследването под ръководството на наднационален колективен орган. Така например, Франция недвусмислено обуславя създаването на Европейска прокуратура с колегиалната структура на институцията[23].Подкрепа за колективния модел изразява и Европейският парламент в неговия проект за междинен доклад, препоръчвайки състав от поне един представител на държава членка на централно ниво[24].
Следва да припомним, че колективният модел представлява решение, позволяващо минимална намеса в националния суверенитет на държавите членки. Все пак той предлага редица ограничения на правомощията на бъдещата Европейска прокуратура включително отчитайки, че колежът не следва да изпълнява оперативни функции по провеждането на разследване и повдигането и поддържането на конкретно обвинение. Колективният модел предполага националните компетентни органи да осъществяват дейността си на базата на съответното национално процесуално право, без да е необходима неговата хармонизация сред държавите членки. Колегиалният модел предполага в най-малка степен намеса в националния суверенитет и поради тази причина би представлявал политически по-лесно изпълнимо решение за създаването на Европейска прокуратура, в сравнение с децентрализирания модел.
Отношения на Европейската прокуратура с други органи
Създаването на Европейска прокуратура би довело до значими промени в институционалната архитектура и функциите на редица Европейски органи и служби, сред които пряко засегнати биха били ОЛАФ и Евроюст.
Съществуването на бъдеща Европейска прокуратура с изключителна компетентност да разследва и поддържа обвинение за престъпления против финансовите интереси на Съюза крие риск от неизбежно припокриване на част от настоящите функции на ОЛАФ и следва да бъдат предвидени нови задължения за включването на тази служба в сътрудничество с новоучредената институция. Така например ОЛАФ няма да има правомощия в бъдеще да извършва разследване на престъпления от изключителната компетентност на Европейската прокуратура, а множество от настоящите производства няма да е необходимо да бъдат третирани за напред като административни[25].ОЛАФ ще има задължение, наред с останалите институции на Съюза да съобщава на Европейската прокуратура при възникнали подозрения за извършени престъпления срещу финансовите интереси на Съюза. С цел избягване на ненужно дублиране на дейностите на двете служби, Европейската прокуратура ще може да използва аналитичната работа на ОЛАФ по конкретни разследвания. ОЛАФ ще има правомощия по прекратени дела от Европейската прокуратура, чрез които да осъществява принудително събиране на средства, последващи административни действия или мониторинг (чл. 28.3). Създаването на Европейска прокуратура ще доведе до съответни реформи в ОЛАФ, които не следва непременно да премахнат потенциалната конкуренция между двете институции при изпълнение на функциите им.
Отношенията на Европейската прокуратура с Евроюст са регулирани в чл. 57 на предложението за регламент и са формулирани като „специални отношения […], основани на тясно сътрудничество”. В частност, Евроюст ще изпълнява важната роля да допълва дейността на Европейската прокуратура по въпроси извън нейната материалната и териториална компетентност като например уреждане на отношения с трети страни и/или с държави членки на Съюза, които не участват в учредяването на Европейската прокуратура. В това отношение ролята на Евроюст ще бъде от особено значение като се има предвид факта, че редица държави членки на ЕС не възнамеряват да участват в проекта Европейска прокуратура. Наред със спомагателна роля при осъществяването на взаимна правна помощ с трети за Европейската прокуратура страни, Евроюст може да взема участие и по оперативни въпроси при разследване на трансгранични дела чрез споделяне на информация и осъществяване на координация, както и съдействие за постигането на споразумение за акцесорната компетентност на Европейската прокуратура в спорове на последната със засегнатите държави членки.
Създаването на Европейска прокуратура ще наложи промени в някои от службите на Съюза касаещи човешкия им ресурс. Така например се очаква значителна част от персонала на бъдещата Европейска прокуратура да бъде привлечен от ОЛАФ, чийто състав съответно следва да бъде намален. Администрацията на Евроюст ще обслужва бъдещата Европейска прокуратура в сферата на човешки ресурси, финанси и информационни технологии[26].Следва да припомним, че бъдещи реформи в Евроюст предстои да бъдат обсъждани и разглеждани заедно с предложението за създаване на Европейска прокуратура[27].
2. Компетентност на Европейската прокуратура
Изключителна компетентност
Съгласно Предложението за регламент, Европейската прокуратура се ползва с изключителна компетентност да разследва, да повдига и поддържа обвинение за престъпления,засягащи финансовите интереси на Съюза (чл. 11.4) независимо дали са засегнати и национални финансови интереси от тези престъпления. Когато в хода на производството се установи, че разследваното от Европейската прокуратура престъпление попада извън нейната компетентност, Европейската прокуратура следва да предаде незабавно делото на компетентните национални органи (чл. 17.3). Съответно, при установяване в хода на разследване, образувано от националните органи, че разследваното деяние съставлява престъпление от компетентността на Европейската прокуратура, националните органи следва да ѝ предават незабавно делото.
Целта на предложението за изключителна компетентност на Европейската прокуратура е да се гарантира последователност и надзор върхуразследванията на равнището на Съюза. Следствие оттази изключителна компетентност е, че подобни случаи вече не ще бъдат предмет на административни разследвания на ОЛАФ или ще бъдат преобразувани в дела пред Европейската прокуратура привъзникване на подозрение заизвършено престъпление[28].Изключителната компетентност на Европейската прокуратура би позволила да се избегнат случаи на дублиране в дейността на националните органи и на Съюза и според Комисията би спомогнало за по-ясно разграничаване на техните отговорности.
Изключителната компетентност е един от основните обекти на критика от страна на държавите-членки в дебата за бъдещето на Европейската прокуратура. Този въпрос е в основата на възраженията, повдигнати от част от националните парламенти на срещу съответствието на Предложението с принципите на субсидиарност и пропорционалност.В писмените си становища парламентите на Полша, Румъния, Холандия, Унгария, Германия и Обединеното кралство изразяват несъгласие с предложената изключителна компетентност на европейската прокуратура,изтъквайки съображения, че тя представлява непропорционална мярка и прекомерна намеса в правните системи на държавите-членки[29]..
Според Комисията, изключителната компетентност на Европейска прокуратура има съществено предимство по отношение на оперативната дейност и би осуетила осъществяването на паралелни юрисдикции и разследвания. Предложението за изключителна компетентност се очертава да се превърне в предмет на засилени междуинституционални преговори, предвид поставената пред Комисията цел да бъде осигурено по-широкото участие сред държавите членки в проекта.
Акцесорна компетентност
Наред с основната компетентност на Европейската прокуратура, обхващаща престъпления, които засягат финансовите интереси на Съюза, предложението предвижда и т.нар. акцесорна компетентност (чл. 13). В тази категория влизат престъпления, които са неразривно свързани с престъпленията против финансовите интереси на Съюза, притежават идентични фактически състави и имат спомагателна роля по отношение на последните. Ако тези условия не са изпълнени кумулативно, държавата членка, под чиято юрисдикция попадат престъпленията, стоящи извън основните правомощия на ЕП, следва да бъде компетентна и по неразривно свързаните с тях престъпления против финансовите интереси на Съюза.
Акцесорната компетентност на Европейската прокуратура по национални престъпления е един от най-чувствителни елементи на предложението за регламент, които пораждат множество въпроси и редица критики от страна на юристи и национални органи. Основният въпрос е свързан с това коя е правната основание на тази акцесорна компетентност и има ли Европейската прокуратура правомощия да разследва престъпления,различни от тези, спадащи към основната ѝ компетентност. В предложението възлагането на акцесорна компетентност е аргументирано с нуждата от реализиране на поставените цели за постигане на процесуална ефективност и защита на принципа nebisinidem, както и в „интерес на доброто правораздаване”, но не се посочва как и от кого следва да бъде дефиниран този интерес.[30]
Материална компетентност
Материалната компетентност на Европейската прокуратура следва да бъде ограничена до престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза.Важно е да се отбележи, че предложението не дава легална дефиниция на престъпленията, които попадат в категорията „засягащи финансовите интереси на Съюза”, а препраща към определените престъпните състави в предложението за Директива относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред съгласно транспонирането в националното законодателство (чл. 2 в). Това означава използване на формулировките,залегнали в националните закони при транспонирането на Директивата.Липсата на еднозначно и практически приложимо определение на противоправно деяние, от описания по-горе вид, би могла да бъде предпоставка за създаване на правна несигурност и неравно третиране на засегнатите лица, повдигайки въпроса за възможни различия при очертаване обхвата на правомощията на Европейската прокуратура и заставяйки институцията да борави с множество различни дефиниции.Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) препоръчва изработването на определение за престъпления от компетентността на Европейската прокуратура като предлага изброяването им в приложение подобно на модела на регламента за Евроюст. Изготвянето на дефиниции според ЕИСК би могло да осигури рамка за по-нататъшно регламентиране в областта на престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза, и по този начин да гарантира съблюдаване на принципа на законоустановеност на престъплението („nullum crimen sine lege“)[31].
В предложението също така липсват определения за „заподозрян“ и „обвиняем“. Подобен пропуск би могъл да породи проблеми в оперативната дейност на евентуалната бъдеща Европейската прокуратура, която би следвало да взема решения по отношения на засегнатите лица преди повдигането на обвинение и избора на юрисдикция по делото[32]. Препоръки за повече прецизност в използваната в предложението за регламент терминология и за по-точно определяне на престъпленията, влизащи в компетентността на Европейската прокуратура, са отправени и от ЕИСК в становището му относно предложението за регламент[33].
Следва да напомним, че правното основание за създаването на Европейска прокуратура предвижда възможност за разширяването на нейните правомощия с единодушно решение на Европейския Съвет (чл. 86.4 ДФЕС). Въпреки това, разширяване на правомощията на Европейската прокуратура на практика би настъпило извън гореспоменатата процедура на основата на предвидената в предложението за регламент акцесорна компетентност, която засяга по-широк кръг озвън престъпленията против финансовите интереси на Съюза.
Правомощия на Европейската прокуратура
Предложението отрежда на европейския прокурор наред с европейските делегирани прокурори идентични правомощия с тези на националните прокурори и по-специално правото да внасят и поддържат обвинение в съда, да участват в събирането на доказателства и да използват съответните правни средства за защита (чл. 27). Наред с тях, европейският прокурор разполага и с допълнителни правомощия, произтичащи от йерархичната структура на Европейската прокуратура като например да дава указания на делегираните прокурори, както и да наблюдава и координира дейността им по конкретно разследване. В определени случаи, европейският прокурор ще има право да „изземе” дело от делегиран прокурор и да поеме разследването сам или да го разпредели на друг делегиран прокурор. След завършване на разследването, в случай, че не е разпоредил прекратяване на делото, европейският прокурор следва да укаже на делегирания прокурор или лично самият той внася делото за разглеждане пред компетентния национален съд (чл. 27.2).
Разпоредбите на Предложението за регламент оставят отворен въпроса дали европейските делегирани прокурори имат правомощието да провеждат разследване относно всички престъпления от компетентността на Европейската прокуратура във всички национални системи. Проблематична би се оказала ситуацията в правни системи, в които при наличието на съдия-следовател, прокурорът няма правомощия да дава разпореждане например за извършване на обиск или за прихващане и наблюдение на телекомуникации. При тази хипотеза разследването следва да бъде отнесено до съдия, който не е оправомощен съгласно предложението да получава инструкции от Европейската прокуратура[34].
3. Процесуални правила за дейността на Европейската прокуратура
Предложението за регламент е насочено предимно към досъдебната фаза на наказателния процес. Заложена е смесена система от европейски и национални процесуални правила,посредством установяване на норми за вземане на централизирани решения от Европейската прокуратура по отношение на образуване на производство по разследване, повдигане и поддържане на обвинение, избор на юрисдикция. В същото време, разпоредбите във връзка с изпълнението, са оставени на националното право. Предложението е обект на критика и за това, че не успява да намери балансиран подход към процесуалния режим и да въведе общи и единни правила по прилагането му, тъй като съществуват сериозни опасения, че препращането към националните правила би могло да създаде предпоставки за фрагментиране на зоната за свобода, сигурност и сътрудничество[35].
Принцип на задължително наказателно преследване
Действията на Европейската прокуратура по разследване, повдигане и поддържане на обвинението се основават на принципа на задължителното наказателно преследване (съображение 20). По силата на този принцип Европейската прокуратура следва да повдига и поддържа обвинение за всяко престъпление от компетентността й при наличие на убедителни доказателства за извършването му.Чрез принципа на задължителното наказателно преследване се цели гарантирането на“правна сигурност и нулева толерантност спрямо престъпленията” (съображение 20).
Предложението на Комисията предвижда и някои изключения от принципа на задължително наказателно преследване. Предпоставките, при които наказателното преследване задължително се прекратява (чл. 28) включват смърт, амнистия или имунитет на заподозряното лице; изтичане на давностните срокове, касаещи конкретното престъпление; наличие на влязла в сила присъда спрямо същото лице за същото престъпление или несъставомерност на деянието. Наред с това, европейският прокурор има право да прекрати делото при липса на релевантни доказателства или в случай, че престъплението е квалифицирано като леко от националното законодателство, транспониращо Директивата относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправенред (чл. 28.2).
Следва да припомним, че наред с изключенията от принципа на задължителното наказателно преследване, предложението урежда правомощия на европейския прокурор да пренасочва дела сред държавите членки с постановяване на решение за смяна на отговорния по делото европейски делегиран прокурор (чл.18.5) и касаещи избора на юрисдикция по делото(чл. 27.4). Също така, предложението въвежда възможност за прекратяване на делото чрез споразумение.
Споразумение за прекратяване на делото
Съгласно предложението за регламент Европейската прокуратура може да предложи на заподозрения да заплати еднократна глоба, с чието плащане делото се прекратява окончателно (чл. 29). Решението за прекратяване чрез споразумение не подлежи на съдебен контрол.
Процедурата по споразумение има както своите принципни предимства, така и специфични за текста на предложението недостатъци,което обстоятелство стои в основата на противоречията в позициите на държавите членки по въпроса. Мнозина са съгласни с необходимостта от възможност за прекратяване на делото чрез споразумение и отчитат потенциала на тази процедура за постигане целите на проекта[36]. Текстът на предложението на Комисията обаче повдига редица въпроси, сред които възможността от колизия между санкциите, наложени от Европейската прокуратура в рамките на процедурата по споразумение и предприетите административно-наказателни мерки от компетентните национални органи. Предложението засяга този проблем в преамбюла,като предвижда,че „приключването на делото чрез споразумение[…]следва да не засяга прилагането на административни мерки от компетентните органи, доколкото тези мерки не се свеждат до наказания, които могат да бъдат приравнени на наказателноправни санкции” (рецитал 31). Остава отворен въпросът по какъв начин ще бъде съблюдавано приложението на процедурата на споразумение, особено като се има предвид, че предложението за регламент не предвижда механизъм за консултиране на компетентните органи за предотвратяване на възможни колизии на санкции.[37].
Особеност на процедурата по прекратяване на делото чрез споразумение е, че същата не подлежи на контрол по съдебен ред. Според Германското сдружение на адвокатите и Германската федерална адвокатура, липсата на възможност за обжалване на финансова санкция, била тя наложена или предварително съгласувана със заподозряното лице, следва да бъде отхвърлена по силата на Германската Конституция[38]. ЕИСК също отправя критика към изключването на споразумението за прекратяване на делото от обхвата на съдебния контрол[39].
Възможността да се предложи споразумение за приключване на делото в интерес на доброто правораздаване може да се окаже несъвместима с някои национални системи и поради тази причина не би следвало да се изключва възможността за проверката му от компетентен съд. ЕИСК препоръчва Комисията да определи в регламента какво се има предвид под „споразумение за решаване на делото“, както и да уточни условията за прилагане му, по-специално в случаите,при които делото попада в обхвата на акцесорната компетентност на Европейската прокуратура.
Избор на юрисдикция
Съгласно Предложението на Комисията, европейският прокурор избира юрисдикцията по делото и определя компетентния национален съд „след тесни консултации с европейския делегиран прокурор и като държи сметка за доброто правораздаване” (чл. 27). Изборът на юрисдикция трябва да бъде основан върху следните критерии: място на извършване на престъплението, обичайно местопребиваване на обвиняемия и на пряко пострадалия от престъплението, както и местонахождението на доказателствата. Един от главните въпроси тук е дали би било по-уместно определянето на компетентния съд да бъде оставено на националното законодателство. Би могло да се търси усъвършенстване на Предложението чрез въвеждането на по-точни критерии за определяне на компетентната юрисдикция, включително и чрез описание на възможни хипотези при възникнали спорове за компетентност между съдилища[40].
Действия по разследването
Предложението на Комисията посочва видовете действия по разследването, които Европейската прокуратура може да поиска или да разпореди да бъдат предприети при упражняване на правомощията си (чл. 26). Действията по разследването не са уредени самостоятелно, а следва да се извършват при приложение на съответното национално право. Списъкът от действия, предвиден в Предложението, не е изчерпателен, тъй като Европейската прокуратура може да разпорежда или да изисква извършването и на други действия по разследването,стига те да са предвидени в правото на държавата членка, в която трябва да се извършат и да са налице „разумни основания” за използването на дадените мерки (чл. 26.3).
Част от действията по разследването, предвидени в предложението, а именно тези с най- инвазивен характер, са обусловени от наличието на разумни основания за тяхното разпореждане и предполагат предварително разрешение от компетентния съд на държавата членка, в която следва да бъдат извършени. Такива действия включват претърсване и запечатване на помещения, събиране на релевантни предмети или документи, замразяване на средства, прихващане и наблюдение на телекомуникации, наблюдение и замразяване на финансови транзакции, предприемане на секретни разследвания и наблюдение на места, който не са обществени. Пълен списък на действията, изискващи съдебно разрешение е предвиден в чл. 26. 1 а)-й). За друга част от предвидените действия, разрешение от съдебен орган е необходимо само, ако такова е предвидено в националното право на държавата членка, в която следва да се извършват действията. Посочената категория включва призоваване и разпит на заподозрени лица и свидетели, разпознаване, контролиране и проследяване на лица, влизане в помещения, изземване на предмети,необходими като доказателства (чл. 26.1 к)-ф).
Немалка част от предвидените в предложението действия по разследването предстои да бъдат имплементирани от държавите членки, в чиито системи не съществуват понастоящем[41] . Това ще доведе до сближаване на правомощията на компетентните органи по разследване в държавите членки, но не би гарантирало непосредствено единни правомощия по разследването на делегираните прокурори[42].Условията за прилагането на мерките по разследването и процедурните правила в съдебната фаза ще се уреждат от приложимото национално право.
Допустимост на доказателствата
Предложението съдържа разпоредби за допустимост на доказателствата, представени от Европейската прокуратура на територията на ЕС (чл. 30). Съгласно принципът на взаимна допустимост на доказателствата, предвиден в предложението, всеки компетентен национален съд, разглеждащ дело от компетентността на Европейската прокуратура, ще бъде задължен да приеме всички доказателства, събрани съобразно правото на държавата членка, на чиято територия са събрани. Комисията цели с въвеждането на този подход спрямо допустимостта на доказателствата да бъдат предотвратени опити за повдигане на обвинението в държавата членка с най-гъвкави правила за събиране на доказателствата, или т.нар. “forumshopping”[43]. Принципът на взаимнопризнаване на доказателствата би имал безспорен принос за улесняване транснационалното събиране на доказателства като се има предвид разликите в приложимите в тази област стандарти сред държавите членки.
Въпреки това не липсват упреци към Европейската комисия спрямо предлагането на неуспешен регулаторен подход към материята за допустимостта на доказателствата по аналогия с Европейската заповед на разследване. Следва да се отбележи, че взаимното признаване на доказателства, събрани съгласно различни процесуални режими, би могло да доведе до ситуации на неравнопоставеност и до нарушаване на принципа на равни процесуални възможности за участниците в процеса, създавайки съществени затруднения за съдии и обвиняеми. Проблемът за възможно нарушаване на правата на обвиняемите лица в рамките на наказателно производство е повдигнат и в становището на ЕИСК[44]. В него е изтъкнато противоречието между разпоредбите на предложението за регламент относно допустимостта на доказателствата с тези, гарантиращи на засегнатите лица „всички процесуални права, предоставени им от приложимото национално право” (чл. 32.5),
Остава отворен и въпросът дали е възможно при други престъпления от компетентността на Европейската прокуратура, като например спадащите към акцесорната и компетентност , националните разпоредби за събиране и представяне на доказателствата да не бъдат прилагани, както и дали подобна уредба би издържала проверката на Конституционните съдилища[45].
Процесуални гаранции
Предложението предвижда пакет от процесуални гаранции за заподозрените лица и лицата, засегнати от производството на Европейската прокуратура (чл. 32 – 35) наред с такива, осигуряващи спазване правата на заподозрените, предвидени в Хартата на основните права на Европейския съюз. В предложението за регламент Комисията се позовава на някои установени в законодателството на Съюза права като правото на устен и писмен превод[46], както и на информация в наказателното производство[47]. Предложението предвижда и допълнителни права, които все още неса са хармонизирани от законодателството на ЕС като правото да се запази мълчание, презумпцията за невиновност, право на правна помощ и правото да се представят доказателства (чл. 32.2 г) – е)). Новоустановените права според Комисията ще предоставят допълнителна защита спрямо националното право, от която засегнатите лица ще могат да се ползват пряко на равнището на Съюза в производството пред компетентния национален съд. В контекста на изложеното, Европейският Парламент отбелязва, че пътната карта на Съвета от 2009 относно процесуалните права на заподозрени лица или на обвиняеми в рамките на наказателното производство все още не е приложена, и че предложението се ограничава да препрати към националното законодателство по отношение на правото да се запази мълчание и презумпцията за невиновност, правото на безплатна правна помощ, правото на защитата и правото да се представят доказателства[48].
Не липсва критика за недостатъчна прецизност на предложението по отношение материята за регламентиране на правата на засегнатите лица и необходимостта от въвеждане на по-ясни и подробни дефиниции. В този контекст, препоръки са отправени например за въвеждането на по-широк обхват на правото на лицата да не се самоуличават, в унисон с юриспруденцията на Европейския съд по правата на човека. По отношение на правото на защита, предложението придвижа възможност за изискване на определени мерки от Европейската прокуратура като назначаване на вещи лица и изслушване на свидетели. Формулировката на текста обаче предполага, че крайното решение принадлежи на Европейската прокуратура, докато редица правни системи в ЕС отреждат това право на компетентния съд.С оглед съблюдаване принципа на равни процесуални възможности е необходима повече яснота в релгаментирането на правното положение на защитата в досъдебното производство[49].
Съдебен контрол
Разпоредбите на Предложението относно съдебния контрол въвеждат новаторска и противоречива концепция за Европейската прокуратура като принципно орган на Съюза, който обаче при извършването на процесуални действия в изпълнение на функциите си следва да бъде считан като национален за целите на съдебния контрол (чл. 36). Основанието за въвеждането на тази своеобразна правна фикция се свежда до обстоятелството, че дейността на Европейската прокуратура ще засяга предимно националния правен ред.
Европейската прокуратура следва да се ползва от специални правила относно съдебния контрол, различни от тези на останалите органи и агенции на Съюза. Съдебен контрол над решенията на Европейската прокуратура ще се извършва от националните съдилища. Съдилищата на Съюза няма да са пряко компетентни да контролират законосъобразността на актовете на Европейската прокуратура или да разглежда спорове по неправомерно бездействие на институцията, или такива за обезщетения съгласно чл. 263, 265 и 268 ДФЕС. Предложението изрично посочва, че разпоредби от националното законодателство, приложими към дейността на Европейската прокуратура, не могат да се считат за разпоредби на правото на ЕС в случай на преюдициално запитване (чл. 36). Мнозина виждат противоречие в това СЕС да бъде изолиран от контрола на действията на Европейската прокуратура[50]. В същия контекст, Европейският парламент,съгласно проекта си за междинен доклад, препоръчва контрол на СЕС над централните решения на Европейската прокуратура, включително за повдигане и поддържане на обвинение, както и за прекратяване на делото в т.ч. и чрез споразумение[51]. Според съдия L. BayLarsen, обаче закономерно следва СЕС да няма правомощието да интерпретира със задължителна сила приложими национални наказателни и наказателно-процесуални правни актове, като се има предвид, че техните разпоредби остават в същността си национални[52].
Следва да се отбележи, че националните съдилища ще имат възможността и в някои случаи задължението да се обръщат към СЕС с искане за интерпретация на Регламента за създаване на Европейска прокуратура като част от вторичното право на ЕС. От това следва, че СЕС ще има на практика правомощието да се произнася по съответствието на актове от националното право с правото на ЕС. Колкото до тълкуването на национални правни норми, приложими по силата на Регламента за създаване на Европейска прокуратура, то те ще бъдат от компетентността единствено на националните съдилища (съображение 39).
IV. Предстоящият процес пред предложението
Ролята на Европейския парламент
Както беше споменато по-горе, процедурата по приемането на предложението на Комисията за създаването на Европейска прокуратура предвижда единодушие на Съвета след одобрение от Парламента (чл. 86 ДФЕС). Съгласно процедурата по одобрение, Парламентът може или да приеме, или да отхвърли предложението,без да го изменя.[53].
Европейският парламент с докладчик Салваторе Яколино (ЕНП, Италия) подготвя проектът за междинен доклад върху предложението с е в, който да отправи общи препоръки към Съвета и Комисията относно предложението за регламент [54]. При предварителните обсъждания в комисията по Граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на преден план беше изнесен по-скоро политическия контекст, отколкото коментар по същество на съдържанието на предложението. Най-важното е, че Парламентът изразява принципна подкрепа на идеята за създаване на Европейска прокуратура. От това не следва непосредствено, че ЕП ще подкрепи конкретното предложение на Комисията от 17 юли 2013. Напротив, един от основните проблеми,изтъкнати до момента от ЕП, е въпросът за приложимата процедура за приемане на предложението и правната му основание като главното възражение е насочено срещу ограничената роля на Парламента в процедурата по одобрение. Несъгласието на евродепутатите е във връзка с обстоятелството, че решенията по въпроси от сферата на съдебно сътрудничество в областта на наказателноправните въпроси като например Европейска заповед за разследване или регламент относно Евроюст, се приемат чрез обикновена законодателна процедура, в която Парламентът има равностойна законодателна роля със Съвета.
Докато правното основание в чл. 86 ДФЕС може да изглежда недвусмислено, забележките на Парламента не бива да бъдат подценявани поради две причини. На първо място, Парламентът е доказал в съвременната история на ЕС, че е склонен да блокира процедура по приемането на важни решения, за да накара Комисията и Съвета да вземат предвид позицията му. Такъв беше случаят със споразумението СУИФТ между ЕС и САЩ за прехвърляне на данни, касаещи международни банкови трансфери. През 2010,ЕП се възползва от новите си правомощия отредени с Договора от Лисабон като с исторически вот блокира приемането на подписаното споразумение именно чрез процедурата на одобрение. В резултат, споразумението беше ревизирано и договорено отново, за да бъде окончателно прието с одобрението на Парламента. На второ място, Парламентът разполага достатъчно процедурни механизми, за да упражни влияние над останалите участници в законодателния процес, например като „замрази” разглеждането на предложението, удължавайки срока за гласуване на междинния доклад за неопределено време, целейки да принуди Комисията да вземе предвид исканията му в предложението за регламент.
Очаква се предложенията за поправки по отношение на дискутираното тук предложение, да бъдат разгледани през месец януари, междинният доклад да бъде гласуван в Комисията по правосъдие през февруари, а гласуването в пленарна зала е насрочено за последната възможна пленарна сесия на настоящия Европейски парламент през март 2014[55]. При евентуално забавяне в разглеждането на доклада, работата на Парламента по предложението ще бъде забавена с минимум половин година, докато новият Европейски парламент започне оперативната си дейност[56]. Това би направило твърде малко вероятно реализирането на амбициозния срок за старт на Европейската прокуратура от 1 януари 2015[57].
Засилено сътрудничество като изход за създаването на Европейска прокуратура
При създалата се ситуация на липса на единодушие сред държавите членки в подкрепа на предложението, процедурата на засилено сътрудничество се очертава като единственият реалистичен изход за създаването на Европейска прокуратура. Следва да се отбележи, че редица процедурни усложнения е възможно да последват при описания сценарий.
Съгласно правната основание за създаването на Европейска прокуратура (чл. 86 ДФЕС) „при липса на единодушие група от най-малко девет държави-членки може да поиска отнасянето на проекта за регламент до Европейския съвет. В този случай процедурата в Съвета се спира. След разискване и при наличие на консенсус Европейският съвет, в срок от четири месеца от спирането, отнася проекта обратно до Съвета за приемане.” Текстът на тези разпоредби оставя отворен въпроса конкретно кой „проект” следва да бъде отнесен до Европейския съвет – текстът по предложението на Комисията или текстът на предложението, договорен на ниво Съвет? Неизвестни възникват и от факта че държави, които неучастват в преговорите по проекта в Съвета като Дания, Обединеното кралство и Ирландия, ще имат право на глас в рамките на Европейския Съвет.
Веднъж, след като въпросът е върнат в Съвета, група от девет държави членки може да пристъпи към засилено сътрудничество като решението за това се счита за предоставено (чл. 86.1 ДФЕС). Това е т.нар. „ускорителна клауза”[58], която позволява да бъде избегната стандартната процедура на засилено сътрудничество, според която е необходимо решение на Съвета по предложение на Комисията след одобрение от Европейския парламент. Според ускорената процедура, за пристъпване към засилено сътрудничество за създаването на Европейска прокуратура ще е необходимо девет държави членки да заявят желание за участие и да уведомят за това Съвета, Комисията и Парламента.
Заключение
Създаването на Eвропейска прокуратура с централно ръководство на ниво на ЕС ще бъде изключителна стъпка напред, както в оперативен план, за подобряване ефикасността и скоростта на наказателно преследване, така и в политически план, с оглед целите за подобряване защитата на финансовите интереси на Съюза и еволюцията на зоната за свобода, сигурност и правосъдие. Създаването на Европейската прокуратура безспорно ще бъде съпътствано от значими промени в националните правни системи и ще изисква готовност от страна на държавите членки да отдадат контрола над определени въпроси от сферата на националния им суверенитет.
При наличие на подкрепа от необходимия минимален брой държави членки за продължаване на проекта Европейска прокуратура в рамките на процедурата за засилено сътрудничество, редица технически елементи на предложението предстоят да бъдат разгледани от институциите на ЕС в следващите етапи на законодателния процес. Специално внимание ще изискват въпросите за определяне на престъпленията, засягащи финансовите интереси на Съюза. За тази цел, от особено значение ще бъде процесът по приемане на Директивата относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред, както и резултатът от транспонирането й в националното законодателство. Установяването наматериалноправния обхват на основната компетентност на Европейската прокуратура ще позволи очертаване на границите и на нейната акцесорна компетентност. Редица въпроси следва да бъдат взети предвид в предстоящия етап от разглеждане на предложението за избягване на случаи на колизия между юрисдикции, нарушаване на принципа ne bis in idem и неравноправно третиране на засегнати лица. Специално внимание ще бъде нужно във фазата на техническите преговори за ограничаване на т.нар. „forumshopping”, въпрос, който не е третиран в цялост в настоящото предложение. Редица препятствия биха могли да изникнат при прилагането на Регламента, включително по въпросите за избор на юрисдикция (чл. 27.4), допустимост на доказателствата (чл. 30), за преразпределяне на делата от европейския прокурор и др.От водещо значение ще бъде анализът и преценката до каква степен би била ефикасна и оперативна предложената смесена система от Европейски и национални процедурни правила. Предизвикателство към предстоящия законодателен процес ще бъде намирането на разумен баланс между ефикасност на разследването и защита интересите на засегнатите в наказателния процес лица.
Преди решаването на отворените технически въпроси пред успешното приемане на регламент за създаването на Европейска прокуратура стоят редица принципни проблеми от политическо естество. Преди всичко, е необходимо постигането на политическо споразумение сред държавите членки върху принципа за създаване на Европейска прокуратура. Това предполага политическа готовност на държавите за отдаване на част от националния им суверенитет към един бъдещ европейски орган с наднационални правомощия. Своеобразна „разменна монета” за постигането на по-широка подкрепа от държавите членки на предложението на Комисията би могло да се окаже решение за по-малко централизирана структурата на Европейската прокуратура под формата на колеж. Подобно разрешение би представлявало значителен компромис с позицията на Комисията, но би могло да се окаже необходима отстъпка към постигането на политическо споразумение за приемане на предложението.
Въпреки противоречията относно начина, по който финансовите интереси на Съюза следва да се защитават, мненията се обединяват около твърдението че настоящата защита на тези интереси не е ефикасна и че има нужда от мерки за нейното усъвършенстване.
Създаването на Европейска прокуратура би представлявало крачка напред в изграждането на Европейска зона на свобода, сигурност и правосъдие.С оглед политическата реалност, може да се твърди, че към момента не е възможно създаването на Европейска прокуратура, действаща на територията на целия Европейски съюз. В следствие на това, проблемът за фрагментирането на националните правораздавателни системи не би могъл да бъде решен в цялост.В същото време следва да се отчете наличието на силна политическа воля от страна на Комисията за реализирането на проекта Европейска прокуратура. Имайки предвид и принципната подкрепа на Европейския парламент и на немалка част от държави членки в Съвета, може да се твърди, че съществуват изгледи за създаването на Европейска прокуратура, макар и в ограничен териториален обхват. Дали тези перспективи ще бъдат реализирани, зависи до голяма степен от развоя на предстоящия междуинституционален политически дебат в ЕС.
***
[1]Съветник по Европейски въпроси в представителството на международна фармацевтична компания къмЕвропейския съюз; магистър по право на ЕС и по Европейски политики и администрация. Мненията, изложени в статията, изразяват личната позиция на автора и не ангажират по никакъв начин институцията, за която работи.
[2]K. Ligeti, M. Simonato, “The European Public Prosecutor’s Office: Towards a Truly European Prosecution Service?”, New Journal of European Criminal Law, Vol. 4, Issue 1-2, 2013, p. 8
[3]Виж Commission Annual Reports of 2011 and 2012 on the protection of the European Union’s financial interests, COM(2012) 408 and COM (2013) 548.
[4]Работен документ на службите на Комисията: Обобщение на оценката на въздействието придружаваща документа Предложение за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура, SWD/2013/0275 http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document.do?code=SWD&year=2013&number=275&extension=null
[5]Предложение за Регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура, COM(2013) 534 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0534:FIN:BG:PDF
[6]Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на наказателното правосъдие (Евроюст), COM/2013/0535, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0535:FIN:BG:PDF
[7]Предложение от 11.07.2012 за директива на Европейския парламент и на Съвета относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на съюза, по наказателноправен редhttp://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/pif-report/pif_proposal_bg.pdf
[8]http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/fwk-green-paper-corpus/corpus_juris_en.pdf
[9]COM (2001) 715 final, Green Paperoncriminal-lawprotection of thefinancialinterests of theCommunityandtheestablishment of a EuropeanProsecutorhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0715en01.pdf
[10]http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0293:BG:PDF.
[11]Първият случай на активиране на процедурата на „жълтия картон“ от националните парламенти беше насочен срещу предложението за регламент на Съвета относно упражняване на правото да се
предприемат колективни действия във връзка със свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги или т.нар. Регламент Монти II. В отговор на активирания механизъм за контрол на субсидиарността, Комисията оттегли предложението си през септември 2012, с което постави край на тази законодателната инициатива.
[12]Процедурата на т.нар. „жълт картон”, наред с механизма за контрол върху субсидиарността, са въведени с Договора от Лисабон и са регламентирани в Протокол No 2, касаещ прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност. Протоколът задължава Комисията да изпраща своите проекти за законодателни актове на националните парламенти и да предоставя правото на последните да изразят мотивирано становище върху несъответствието на конкретното предложение с принципа на субсидиарност.
[13]Подробни резултати от допитването до националните парламенти, както и пълните текстове на техните мотивирани становища могат да бъдат намерени тук: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20130534.do
[14]Виж Reasoned Opinion of the House of Representatives of the Parliament of Malta и Résolution du Sénat portantavismotivé n°26
[15]Аргумент в мотивираните становища на Великобритания, Ирландия, Кипър, Холандия, Румъния, Словения, Чешката република и Швеция.
[16]ReasonedOpinionsubmittedbythe House of Representatives of the Republic of Cypruswithregard to theCommission’sproposalfor a CouncilRegulationontheestablishment of theEuropeanPublicProsecutor’s Office [COM (2013) 534] – executivesummaryinEnglish
[17]Чл. 7 от Протокол No 2относно прилагането на принципите на субсидиарности на пропорционалност.
[18] Communication From The Commission To The European Parliament, The Council And The National Parliaments on the review of the proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office with regard to the principle of subsidiarity, in accordance with Protocol No 2, COM(2013) 851 final: http://ec.europa.eu/justice/criminal/files/1_en_act_part1_v4.pdf
[19]SWD/2013/0275, op. cit.
[20]Римски статут на международния наказателен съд, чл. 42
[21]Комисията аргументира предложението за неподновяем мандат на европейския прокурор още в Зелената книга за създаването на европейска прокуратура от 2001г.
[22]F. Baab, Conclusions of the conference “European Public Prosecutor’s Office: A Constructive Approach towards the Legal Framework”, Council of the European Union, 13863/1/13 (Conclusions, EPPOconference), p. 22
[23]RésolutionduSénatportantavismotivé n°26 surlaconformitéauprincipe de subsidiarité de laproposition de règlementportantcréationduParqueteuropéen (COM (2013) 534)
[24]Проект на междинен доклад относно предложението за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура, Европейски парламент, PE519.809,точка 6.i) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2F%2FEP%2F%2FNONSGML%2BCOMPARL%2BPE-519.809%2B01%2BDOC%2BPDF%2BV0%2F%2FBG
[25]L.Kuhl, Conclusions – EPPO Conference, op. cit, p.15
[26]Алгирдас Шемета, Европейски комисар за данъчно облагане и митнически съюз, одит и борба с измамите, Conclusions, EPPO Conference, op. cit.p. 6
[27]COM/2013/0535, op.cit.
[28]Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „По-добра защита на финансовите интереси на Съюза:Създаване на Европейска прокуратура и реформиране на Евроюст”, COM (2013) 532 http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20130532.do
[29]Виж мотивирани становища на Румъния и Полша (Opinion from 9 October 2013 of the European Union Affairs Committee of the Senate of the Republic of Poland on the proposal for a Council regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Officehttp://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/scrutiny/APP20130255/plsen.do
[30]Note of MeijersCommitteeontheproposed Council Regulationonthe establishment of the European Public Prosecutor’s Office, http://eppo-project.eu/design/eppodesign/pdf/converted/index.html?url=f97b4056e17f5326bdb6ef3a0293bcf0.pdf&search= (Note Mejers Committee), p. 2
[31]Становище на Европейскияикономическиисоциаленкомитет от 11 декември 2013 относно предложението за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура, http://eescopinions.eesc.europa.eu/viewdoc.aspx?doc=ces/soc/soc491/bg/ces6311-2013_00_00_tra_ac_bg.doc, p.1
[32]Note Meijers Committee, op. cit., p. 2
[33]Европейскиикономическиисоциаленкомитет, SOC/491, op. cit., p. 1
[34] St. De Moor, Conclusions EPPO Conference, op. cit., p. 34
[35] K. Ligeti, Conclusions – EPPO Conference, op.cit., p. 32
[36]Виж e.g. Мотивирано становище от Камарата на депутатите на Румъния относнопредложението на Комисията за регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/scrutiny/APP20130255/rocam.do, както и становище на Германската федерална адвокатура, което приема необходимостта от подобна на споразумението мярка, но критикува конкретното предложение за тази процедура.
[37]NoteMeijersCommittee, op. cit., p. 2
[38] Joint position of Bundesrechtsanwaltskammer (The German Federal Bar) and DeutscherAnwaltverein (German Bar Association) on the Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, p.6 http://anwaltverein.de/downloads/Position-BRAKDAVEuPublicProsecutor2013.pdf
[39]Европейски икономически и социален комитет, SOC/491, op. cit., стр.10
[40]E. Selvaggi, Conclusions – EPPO Conference, op.cit., p. 30
[41] За сравнителен анализ на националните наказателноправни системи на държавите членки на ЕС K. Ligeti (ed.), „Toward a Prosecutor for the European Union”, Hart Publishing, Oxford
[42]K. Ligeti, Conclusions EPPO Conference, op. cit., p. 32
[43]Green Paperoncriminal – lawprotection of thefinancialinterests of theCommunityandtheestablishment of a EuropeanProsecutor, COM (2001) 715 final, point 2.1.3
[44]Европейскиикономическиисоциаленкомитет, SOC/491, op. cit., стр.3
[45] St. DeMoor, Conclusions EPPO Conference, op. cit., p. 36
[46]Директива 2010/64/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 октомври 2010 година относно правото на устен и писмен превод в наказателното производство, ОВ L280, 26.10.2010г.
[47]Директива 2012/13/ ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно правото на информация в наказателното производство, ОВ L142, 1.6.2012г.
[48]Европейски парламент, PE519.809,op.cit., point 5 i)
[49]NoteMeijersCommittee, op. cit, p. 5
[50] ibid., p. 2
[51]Европейски парламент, PE519.809,op.cit., стр.5
[52]L. Bay Larsen, ConclusionsEPPOConference,op. cit., p. 20
[53]Член 81 : Процедура на одобрение, Правилник за дейността на Европейския парламент
[54]Европейски парламент, PE519.809, op. cit.
[55]Последната пленарна сесия в рамките на 7-мия парламентарен мандат на ЕП е насрочена за месец април, но последната възможна сесия за разглеждане на законодателни актове е през месец март.
[56]Първата сесия на новия Парламент ще се състои през месец юли, когато ще бъдат вземани решения за организацията на новия парламент. Септемврийската пленарна сесия би била най-ранната възможност за подновяване дейност та на парламента по законодателни въпроси.
[57]Срокът е посочен от Европейския комисар по правосъдието, Вивиан Рединг, в реч по случай публикуването на предложението за регламент за създаването на Европейска прокуратура, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-644_en.htm
[58]Т. нар. „ускорителна клауза” е предвидена в Договора от Лисабон, за да улесни преминаването на група държави членки към засилено сътрудничество в рамките на съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси (чл. 82 ДФЕС) и на полицейско сътрудничество (чл. 87), за установяването на общи правила за определянето на дадени престъпления и санкции (чл. 83 ДФЕС) и за създаването на Европейска прокуратура (чл. 86 ДФЕС).