Решение по дело C-240/09, Lesoochranárskezoskupenie
Нанчо Нанчев*
Въведение
През 1998 г. в гр. Орхус (Дания) е приета изготвената от Европейската икономическа комисия на ООН Конвенция за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда. Конвенцията влиза в сила през 2001 г., като страните по нея в настоящия момент са 44, сред които е Европейският съюз в качеството на регионална организация за икономическа интеграция[1]. Чрез този акт на международното право се въвежда нов порядък в отношенията между държавите, от една страна, в лицето на техните органи и от друга страна – обществеността в тези държави, на която се признава правният интерес да участва в разглеждането и разрешаването на въпросите, отнасящи се до околната среда. Както подсказва и описателното наименование на конвенцията, тя се основава на три стълба:
— достъп до информация (членове 4 и 5) – държавните органи са длъжни да предоставят екологична информация без да е необходимо доказването на необходимост или правен интерес за нейното предоставяне;
— участие на обществеността (членове 6-8) – при вземането на решения по определени дейности, засягащи околната среда, включително при изработването на нормативни актове, се предоставя възможност за изразяване на становище от представителите на обществеността (обикновено това са неправителствени организации);
— достъп до правосъдие (член 9) – гарантира се широк достът до правосъдие на заинтересованата общественост чрез предоставянето на ефективно и достъпно за осъществяване право на оспорване на отнасящи се до околната среда решения, действия или бездействия на държавни органи.
Орхуската конвенция е одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г.[2]
Към това решение е приложена Декларация за компетентността на Общността в съответствие с член 19, пар. 5 от конвенцията, който изисква регионалните организации за икономическа интеграция да заявят своето ниво на компетентност по отношение на регулираните с конвенцията въпроси.
Впоследствие е приет Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 г. относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция[3], целта на който е да се осигури достъпа до правосъдие на неправителствените организации по отношение на административните актове, приети от институциите и органите на Съюза, или по отношение на техни бездействия в съответствие с член 9, параграф 3 от конвенцията.
Факти и обстоятелства по делото
В основата си спорът по същество се състои в отказа на Министерството на околната среда на Словашката република (Ministerstvo životnéhoprostrediaSlovenskejrepubliky) да признае на жалбоподателя LesoochranárskezoskupenieVLK, което е сдружение за защита на околната среда, възможността да участва като страна в административни производства, образувани във връзка със засягането на свързани с околната среда интереси, включително относно отмяната на определени режими за защита на животински видове или местообитания.
Повод за образуване на главното производство е отказът на министерството да признае на Lesoochranárskezoskupenieстатута на страна в административно производство, в рамките на което то уважава направеното от сдружение на ловци искане за отмяната на съществуващия режим за защита на кафявата мечка (Ursusarctos). Жалбоподателят твърди, че в качеството си на природозащитна организация има пряк правен интерес да участва в това производство, тъй като Орхуската конвенция му предоставя това право, чието упражняване произтича пряко от нейните разпоредби.
Въззивният Регионален съд на Братислава (Krajský súdvBratislave) отхвърля жалбата, като приема доводите на министерството, че член 9, параграфи 2 и 3 от конвенцията не може да се тълкува в смисъл, че предоставя процесуална легитимация на сдружението за участие в подобни производства, тъй като за неговото прилагане е необходимо да се приеме допълнителна вътрешноправна уредба.
Разглеждащият жалбата срещу това решение Върховен съд на Словашката република (Najvyšší súd Slovenskej republiky) спира образуваното пред него производство и поставя на Съда на Европейския съюз следните преюдициални въпроси:
1) Възможно ли е да се признае непосредствената приложимост („self-executing effect“), присъща на международните договори, за член 9 от Орхуската конвенция от 25 юни 1998 г., и по-специално за параграф 3 от него, с оглед на основната цел на тази международна конвенция, а именно да промени класическата концепция за активна процесуална легитимация, като предостави и на обществеността или на заинтересованите представители на обществеността качеството на страна в процеса, при положение че към настоящия момент, макар да се е присъединил към посочената международна конвенция на 17 февруари 2005 г., Европейският съюз не е приел общностни мерки за нейното изпълнение?
2) Възможно ли е да се признае непосредствената приложимост или непосредственото действие на общностното право по смисъла на постоянната практика на Съда за член 9 от Орхуската конвенция, и по-специално за параграф 3 от него, който понастоящем е част от общностното право?
3) При утвърдителен отговор на въпрос 1 или 2, възможно ли е член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция да се тълкува с оглед на основната цел на тази международна конвенция в смисъл, че изразът „действия на държавни органи“ включва и действия, изразяващи се в постановяването на решение, така че възможността за обществеността да се обърне към съдилищата да включва и правото да обжалва самото решение на държавния орган, чиято незаконосъобразност има последици върху околната среда?
Преюдициалното производство предизвиква известен интерес от страна на държавите членки, поради което освен пряко заинтересованото словашко правителство в производството встъпват правителствата на Германия, Гърция, Франция, Полша, Финландия, Швеция и Обединеното кралство. В писмената фаза на производството свое становище предоставя и Европейската комисия.
Поради значимостта на повдигнатите въпроси Съдът възлага разглеждането на делото на голям състав, като определя за съдия докладчик г-н Jean-Claude Bonichot. Същевременно Съдът преценява, че по делото има необходимост от представяне на заключение на генерален адвокат.
С определение на председателя на Съда е отхвърлено направеното от запитващата юрисдикция искане делото да бъде гледано по реда на предвиденото в член 104а, първа алинея от Процедурния правилник на Съда бързо производство[4].
В рамките на устната фаза на преюдициалното производство се провежда открито съдебно заседание на 4 май 2010 г.
Заключението на генералния адвокат
В своето заключение, представено на 15 юли 2010 г., генералният адвокат г-жа Eleanor Sharpston се спира най-напред на направените от Полша и Обединеното кралство възражения за недопустимост на преюдициалните въпроси в частта им, с която се отнасят до разпоредби извън член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. Според нея освен по отношение на въпросите, които са свързани с член 9, параграф 3, преюдициалното запитване е недопустимо в останалата му част.
Относно въпросите обаче, които са свързани с тази разпоредба, тя предлага на Съда да даде отговор в следния смисъл:
Тъй като Европейският съюз се е присъединил към Орхуската конвенция на 17 февруари 2005 г., но до днес все още не е приел законодателни мерки за въвеждането в правото на Съюза на задълженията, които член 9, параграф 3 от нея налага на държавите членки, то националните съдилища са тези, които следва да определят дали тази разпоредба има непосредствено действие в техния вътрешен правен ред.
Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция следва да се тълкува в смисъл, че изразът „действия на държавни органи“ обхваща и действия на административен орган. В рамките на ограниченията, поставени в тази разпоредба, правото на обществеността на достъп до правосъдие трябва да включва правото да се обжалва решение на административен орган, за което се твърди, че противоречи на разпоредбите на националното право на държава членка в областта на околната среда.
В хипотезата, при която Съдът реши, че е компетентен да се произнесе по въпроса дали член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция има непосредствено действие, той следва да отговори, че тази разпоредба няма непосредствено действие в правото на Европейския съюз.
Решението на Съда
Съдът (голям състав) произнася своето решение по делото на 8 март 2011 г.
Преди да пристъпи към разглеждане по същество Съдът отхвърля направените от Полша и Обединеното кралство възражения за допустимостта на въпросите в частта, в която се отнасят до разпоредби извън член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, като приема, че всъщност всички въпроси се отнасят единствено именно до член 9, параграф 3 от конвенцията (точка 26).
По същината на направеното запитване Съдът най-напред констатира, че след като е подписана от Европейския съюз и одобрена с Решение 2005/370/ЕО Орхуската конвенция е станала част от неговия правен ред (точка 30).
Освен това, тъй като конвенцията е сключена от Съюза и от нейните държави членки по силата на споделена компетентност, то Съдът има компетентност да установи разделителната линия между задълженията, които тя възлага от една страна на Съюза и от друга – на държавите членки, както и да тълкува разпоредбите на конвенцията, включително това дали член 9, параграф 3 има непосредствено действие (точки 31 и 43).
Във връзка с поставената на разглеждане разпоредба на член 9, параграф 3 от конвенцията, Съдът установява, че Европейският съюз не е упражнил своите правомощия за приемане на разпоредби в изпълнение на произтичащите от него задължения, доколкото Регламент № 1367/2006, който има за предмет прилагането на член 9, параграф 3, се отнася единствено до институциите на Съюза и не може да се разглежда като приемане от негова страна на норми за изпълнение на произтичащите от тази разпоредба задължения по отношение на националните административни и съдебни производства (точка 41).
Въпреки това обаче Съдът припомня, че съгласно неговата съдебна практика[5] специфичен въпрос, който все още не е бил предмет на законодателно уреждане от Съюза, все пак попада в приложното поле на правото на Съюза, ако се урежда в подписано от Съюза и от държавите членки споразумение и се отнася до широко обхваната от това право област (точки 36 и 40).
В дадения случай спорът в главното производство попада в приложното поле на правото на Съюза, тъй като видът Ursusarctosе изрично посочен в точка а) от приложение ІV към Директивата за местообитанията[6], поради което по силата на член 12 от същата директива е предмет на строга система на опазване, с изрично допустими само при определени условия изключения (точки 37 и 38).
Приближавайки се до основния въпрос на преюдициалното запитване Съдът напомня, че е налице непосредствено действието на разпоредба от споразумение, сключено от Съюза и от неговите държави членки, когато предвид нейния текст, както и предвид предмета и същността на това споразумение, тя съдържа ясни и точни задължения, чието изпълнение или действие не зависят от издаването на последващ акт[7] (точка 44).
Съдът намира обаче, че разпоредбата на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция не съдържа никакво ясно и точно задължение, което да е от естество да уреди непосредствено правното положение на частноправните субекти. Нещо повече, същият параграф 3 посочва изрично, че само „представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право“ са титуляри на правата, предвидени в тази разпоредба, което води до единствения възможен извод, че нейното правно действие и изпълнение зависи от издаването на последващ акт (точка 45).
Въпреки това, макар да е формулирана общо, разпоредбата преследва общата цел на конвенцията, която се състои в осигуряването на ефективна защита на околната среда (точка 46).
Поради липсата на конкретна правна уредба на Съюза по този въпрос в тежест на всяка държава членка се оказва определянето на процесуални правила, гарантиращи защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза — в конкретния случай от Директивата за местообитанията (точка 47).
Съдът определя равновесието между двата правопорядъка като подчертава добре установената си съдебна практика, съгласно която процесуалните правила, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които се отнасят до подобни вътрешноправни производства (принцип на равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или изключително трудно упражняването на предоставените от правния ред на Съюза права (принцип на ефективност)[8] (точка 48).
Поради това, за да даде тълкуване на разпоредбата на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция без да поставя под въпрос ефективната защита на правото на Съюза в областта на околната среда и без да прави невъзможно или прекомерно трудно упражняването на предоставените от законодателя на Съюза права, Съдът счита, че е задължение на националния съд да осигури ефективна съдебна защита на областите, които попадат в приложното поле на правото на Съюза относно околната среда. На свой ред това означава националният съд да даде такова тълкуване на своето право, което да съответства, доколкото е възможно, на определените в член 9, параграф 3 от конвенцията цели така, че да се осигури ефективна съдебна защита на предоставените от правото на Съюза права. Само по този начин би било възможно да се позволи на дадена организация за защита на околната среда, каквато в случая е Lesoochranárskezoskupenie, да оспори по съдебен ред постановено в рамките на административно производство решение (точки 49-51).
По този начин в диспозитива на решението Съдът извежда констатацията, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция няма непосредствено действие съгласно правото на Съюза, но едновременно с това възлага на запитващата юрисдикция задължението да разтълкува своето национално процесуално право така, че когато е предприето обжалване по административен или съдебен ред да има съобразяване едновременно с целите на член 9, параграф 3 от конвенцията и с целите на ефективната съдебна защита на правата, които правото на Съюза предоставя с оглед опазването на околната среда, при което да бъде възможно оспорването по съдебен ред на прието в рамките на административно производство решение, противоречащо на правото на Съюза в областта на околната среда.
Съдът приема за изчерпани отговорите на първи и втори въпрос на запитващата юрисдикция, отнасящи се до естеството на действието на член 9, параграф 3 от конвенцията. По отношение на третия въпрос, който е поставен в зависимост от положителния отговор на някой от първите два въпроса и е свързан с конкретното тълкуване на понятието „действие на държавни органи“ от същата разпоредба, Съдът отклонява произнасянето си по него, доколкото вече е дал отрицателен отговор на първите два въпроса.
Коментар
Централно място в преюдициалното запитване заема въведеното от член 9 от Орхуската конвенция право на достъп до правосъдие на представителите на обществеността, което е третият стълб, на който се основава конвенцията. Самият факт на предоставяне на подобно право вече е достатъчна новост по отношение на установените разбирания в съществуващите правни системи за субектите в административните и съдебните производства. Едновременното завеждане на множество искове в областта на защитата на околната среда пред юрисдикциите на всички нива в Европейския съюз или встъпването в такива производства от страна на едни и същи правни субекти, единствено поради твърдяното от тях наличие на присъщ за дейността им правен интерес, е евентуално развитие с неясни не само от правна гледна точка последици. Безпокойството на държавите членки и на Комисията в тази насока е намерило отражение в заключението на генералния адвокат по делото (точка 91 от заключението). Във връзка с това разрешението на възникналата хипотеза предполага да се намери освен правен , също и – преди всичко- практически изход.
Между основните за запитването първи и втори преюдициални въпроси е налице сходство по отношение на техния предмет и обхват — те се отнасят до непосредственото действие на разпоредбата на член 9 от конвенцията, както и до процесуално-правните последици за правните системи на държавите членки и на Европейския съюз от възприемането на новото разбиране за активна легитимация в полза на представители на заинтересованата общественост, които подлежат на определяне в зависимост от конкретни обстоятелства и които най-общо се свеждат до сдруженията или юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в защита на околната среда, без да се изключва възможността за конституирането и на публичноправни органи. Двата въпроса обаче се различават по правната характеристика, която би могла да се направи на нормата на член 9, параграф 3, в зависимост от степента ѝ на интегрираност в правото на Европейския съюз. В първия случай националната юрисдикция приема, че нормата не е напълно интегрирана, вследствие липсата на приети от Съюза мерки за нейното изпълнение, поради което непосредственото ѝ действие не е очевидно и затова поставя въпросът дали то не произтича направо на принципите на международното право. Във втория случай интегрирането на нормата в правовия ред на Европейския съюз се приема за даденост, поради което се поставя въпросът доколко може да се приеме, че тя има непосредствено действие въз основа на самото право на Съюза. Според запитващата юрисдикция отговорът на този въпрос може да се изведе от практиката на Съда, поради което тя ограничава насоката на въпроса си до изясняването на непосредственото действие на общностното право съгласно постоянната практика на Съда.
Следва да се отбележи, че по същество изводът от заключението на генерания адвокат съвпада с направеното от Съда тълкуване, доколкото установява, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция няма непосредствено действие в правото на Европейския съюз. Припокриване има и по отношение на признаването в полза на националните съдилища на правото сами да определят критериите за прилагане на разглежданата норма, макар генераният адвокат да е отишъл по-далеч с предложението те да определят също така и доколко тълкуваната разпоредба има непосредствено действие в техния вътрешен правен ред.
С решението по дело Lesoochranárskezoskupenie, C-240/09, Съдът всъщност вменява в задължение на националния съд да тълкува, доколкото е възможно, своето процесуално право относно условията за обжалване на административен или съдебен акт, в съответствие с целите на разпоредба от акт на международното право, обосновавайки това свое правомощие с факта на присъединяване на Европейския съюз към същия този акт на международното право и произтичащото от това действие на член 234 ЕО (член 267 ДФЕС — произнасяне на Съда по преюдициални въпроси). Доколкото Съдът признава наличието на споделена компетентност по отношение на международния акт (точка 31 от решението), то при липсата на повече пояснения в тази насока определянето на йерархична субординация между правомощията на двете сътрудничещи си в преюдициалното производство юрисдикции би могло да намери своето обяснение в прилагането на принципа на полезното действие на правото на Съюза (effetutiledudroitdel’Union). Следователно субординацията възниква не по линия на самата конвенция, т.е. на плоскостта на международното право, а въз основа на правото на Съюза, в резултат на присъединяването към нея от една страна на държавите членки и от друга страна – на Съюза. По този начин се наблюдава интересен паралел във възприемането на един и същи международен акт от страна на еднакво обвързани от него правни субекти с оглед наличието на елемент, намиращ се извън контекста на дадения акт, какъвто се явява правото на Европейския съюз, и съобразно който се построяват окончателните правни изводи по отношение на този международния акт.
Чрез въвеждането на задължение за националните юрисдикции да съобразяват решенията си за предоставяне на правото на достъп до правъсъдие с целите както на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция за осигуряване на ефективна защита на околната среда, така и с целите на ефективната съдебна защита на правата, които Съюзът предоставя с оглед организирането на защитата на околната среда, Съдът обвързва вземането на съответното решение с едновременното зачитане на установените от двата правопорядъка гаранции за действителното осъществяване на специфичното право на достъп до правосъдие на обществеността по отношение на заемащите все по-важно място права, свързани с опазването на околната среда.
Решението на Съда се вписва напълно в рамките на установените до момента от него способи на правна екзегетика и потвърждава запазването на балансираното съотношение между националното право и правото на Европейския съюз във връзка с прилагането на актове на международното право.
***
Link to the summary in French language: L’ACCES A LA JUSTICE DU PUBLIC EN MATIERE D’ENVIRONNEMENT
***
*Юрист лингвист в Съда на ЕС
[1] Съгласно предвидената за това възможност в член 19 от конвенцията.
[2]ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201.
[3] Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126).
[4]Следва да се направи уточнение, че бързото производство по реда на член 104а от Процедурния правилник е различно от спешното производство по реда на член 104б от същия правилник, което се образува само по преюдициални запитвания, отнасящи се до областите по част трета, дял V от ДФЕС, и при което в обозначението на делата се вписват френските сигли PPU (procédurepréjudicielled’urgence, т.е. спешно преюдициално производство) — напр. дело Кадзоев, C-357/09 PPU.
[5]По аналогия с Решение от 7.10.2004 г. по дело Комисия/Франция, С-239/03, точки 29-31.
[6]Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109).
[7]Решение от 12.4.2005 г. по дело Simutenkov, С-265/03, точка 21 и Решение от 13.12.2007 г. по дело AsdaStores, C-372/06, точка 82.
[8]Решение от 15.4.2008 г. по дело Impact, С-268/06, точка 46.