ЧАСТ I
Д-р Александър Корнезов[1]
Основната цел на Част I от настоящата статия е да идентифицира несъответствията в българското законодателство при транспонирането на законодателството на ЕС в областта на европейското гражданство. В този смисъл, тя е подчертано практически ориентирана и цели да предостави своеобразно помагало на практикуващия юрист, а и на законодателя, в тази сложна област от правото на ЕС. На първо място, статията разглежда и оценява транспонирането на Директива 2004/38[2] в българското законодателство. По-конкретно, тя се спира подробно на следните въпроси, които са от особен интерес в практиката: (1) отговаря ли приложното поле на Закон за влизането, пребиваването и напускането на Република България на гражданите на Европейския съюз и членовете на техните семейства, който транспонира Директива 2004/38, на приложното поле на Директивата; (2) определението на понятието „член на семейството“ на гражданин на Европейския съюз; (3) правото на пребиваване в България и възможността за ограничаването му въз основа на условията за икономическа обезпеченост, посочени в Директивата; (4) условията за запазване на правото на пребиваване в България; (5) правото на постоянно пребиваване; (6) принципът на равното третиране в контекста на Директивата и в частност, позволените времеви ограничения за достъп до някои социални помощи и придобивки; и (7) възможните ограничения на правата на европейските граждани по съображения от обществен ред, национална сигурност и обществено здраве.
Изводите, до които статията достига след анализ на съответните разпоредби от Директивата, практиката на Съда на ЕС и транспониращите ги разпоредби в националния ни правопорядък, могат да бъдат обобщени схематично по следния начин:
– Приложното поле на Директива 2004/38/EО е по-широко от това на Закон за влизането, пребиваването и напускането на Република България на гражданите на Европейския съюз и членовете на техните семейства (по-нататък „ЗВПНРБГЕСЧТС“), който я транспонира. В частност, Директивата се прилага, за разлика от Закона, и по отношение на български граждани и членове на техните семейства, които желаят да напуснат територията на страната с цел упражняване на правото си на свободно придвижване и пребиваване в друга държава членка на ЕС. Поради липсата на транспониране на Директивата досежно тези случаи, българските граждани могат да се позовават директно на нея в отношенията си с държавата.
– ЗВПНРБГЕСЧТС предвижда по-либерален режим за членовете на семейството на европейските граждани от този, който изисква Директивата. По същество, ЗВПНРБГЕСЧТС предоставя идентични права на свободно движение и пребиваване и на двете категории „членове на семейството“, дефинирани съответно в чл. 2 и 3 на Директивата, докато последната педоставя различен набор от права в зависимост от вида роднинска връзка. Съгласно чл. 37 от последната обаче, Директивата не засяга по-благоприятните национални разпоредби.
– Разпоредбите на Директивата относно правото на пребиваване (чл. 6 – 11) са правилно транспонирани в ЗВПНРБГЕСЧТС.
– Чл. 12(3) от Директивата е неправилно транспониран в ЗВПНРБГЕСЧТС. В допълнение, чл. 14(2), 14(4)(a) and 15(3) от Директивата не са изрично транспонирани в ЗВПНРБГЕСЧТС
– ЗВПНРБГЕСЧТС предвижда по-бърза процедура за издаване на карта за постоянно пребиваване на европейските граждани и членовете на техните семейства от тази, която Директивата изисква. Въпреки това, изискването за подаване на заявление за такава карта поне 3 дни преди изтичането на разрешението за пребиваване, като за нарушаване на това изискване може да бъде наложена глоба, противоречи на чл. 19 от Директивата. В допълнение, чл. 21 от Директивата не е изрично транспониран в българското законодателство.
– Подходът на българския законодател по въпроса дали и в каква степен следва да се възползва от дерогацията, предвидена в чл. 24(2) от Директивата, е непоследователен. Така, от една страна, България ограничава възможността европейските граждани и членовете на техните семейства да кандидатстват за социални помощи по време на първите 3 месеца от пребиваването им в България,[3] което чл. 24(2) от Директивата по принцип разрешава. За сметка на това, налице са няколко други специални закона, за които е възможно да установи несъответствие с чл. 24(2) от Директивата. Така например, изискването за постоянно пребиваване като условие за отпускане на социални помощи за бременност, раждане и отглеждане на дете[4] изглежда несъвместимо с горецитираната разпоредба от Директивата. Обратно, що се отнася до студентските стипендии и кредити, българският законодател е предоставил еднакви права на българските и на европейските граждани, независимо от продължителността на пребиваването на последните в страната,[5] като по този начин доброволно се е отказал от дерогацията, предвидена в чл. 24(2) от Директивата.
– Чл. 27 от Директивата е правилно транспониран по отношение на европейските граждани, които не са български граждани. ЗВПНРБГЕСЧТС всъщност разпростира защитата срещу експулсиране за всички европейски граждани, включително и тези, които все още не са придобили правото на постоянно пребиваване.
На второ място, статията разглежда транспонирането на Директива 93/109/EО относно изборите за Европейски парламент като стига до извода, че повечето нейни разпоредби са правилно транспонирани в Изборния кодекс (ИК). Въпреки това, изискването в чл. 3(3) и 4(4) ИК, гражданинът на ЕС да има статут на продължително или постоянно пребиваващ в Република България, за да може да упражни своите активни и пасивни избирателни права в избори за ЕП, изискване, което се прилага единствено по отношение на гражданите на ЕС, които не са български граждани, може да породи основателни съмнения за съвместимостта му с Директива 93/109/EО. В допълнение, следва да се отбележи, че измененията от декември 2012 г.[6] на Директива 93/109/EО все още не са отразени в ИК.
Горепосочените съмнения в съответствието на националното изборно законодателство с изискванията на правото на ЕС съществуват mutatis mutandis и по отношение на разпоредбите, уреждащи избирателните права на европейските граждани в изборите за органи на местната власт, доколкото условие, подобно на гореописаното, е приложимо и в този контекст (вж. чл. 3(4)(5) and 4(5)(6) ИК). В допълнение, следва да се отбележи, че България се е възползвала от дерогацията, предвидени в чл. 5(3) от Директива 94/80/EО, като не позволява на европейските граждани да бъдат избирани за кметове, а единствено за общински съветници.
***
Link to the article in English language: HAS EU CITIZENSHIP REACHED BULGARIA? A CRITICAL OVERVIEW OF NATIONAL LEGISLATION AND CASE LAW
***
[1]Реферандер в Съда на ЕС. Мненията, изразени в тази статия, са лични и не ангажират институцията.
[2] Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите–членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, OB L 158, 30.4.2004 г., стр. 77—123, специално българско издание: глава 05 том 07 стр. 56 – 71.
[3] Чл. 2, ал. 6 от Закона за социално подпомагане, обн., ДВ, бр. 56 от 19.05.1998 г.
[4] Чл. 3, ал. 5 от Закона за семейни помощи за деца, обн., ДВ, бр. 32 от 29.03.2002 г.
[5] §6, б. „б“ от Наредба №90 на МС oт 26 май 2000 г., в последствие изменена, ДВ, бр. 70 от 2006; чл. 3 от Закона за кредитиране на студенти и докторанти, обн., ДВ, бр. 69 от 5.08.2008 г.
[6]Директива 2013/1/ЕС на Съвета от 20 декември 2012 година за изменение на Директива 93/109/ЕО по отношение на някои от условията и реда за упражняване на правото на граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, да бъдат избирани в избори за Европейски парламент,OB L 26, 26.1.2013 г., стр. 27-29.