В ОЧАКВАНЕ НА НОВА ЗАКОНОДАТЕЛНА ИНИЦИАТИВА НА ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ ЗА ПРИЗНАВАНЕ НА СЪДЕБНИ АКТОВЕ ЗА ОБЕЗПЕЧАВАНЕ И КОНФИСКАЦИЯ

Author

доц. д-р Тодор Коларов[1]

 

В последните месеци в общественото пространство темите свързани с Европейския съюз (ЕС) бяха фокусирани върху референдума в Обединеното кралство по въпроса за оставане или излизане на тази държава от ЕС. След като мнозинството  от гражданите на Обединеното кралство (поне мнозинството от тези в Англия и Уелс) гласуваха за излизане от ЕС, започнаха да витаят прогнози за ефекта на доминото и даже апокалиптични сценарии за разпадане на ЕС. Думата Brixit, която се появи на бял свят през 2012 г., се сдоби с „братовчеди“, сред които и Nexit.

В тази връзка е любопитно, че референдумът в Обединеното кралство се проведе именно по време на Нидерландското председателство на Съвета на ЕС. Докато от другата страна на Ламанша се представяха последните социологически проучвания за изхода от гласуването там, в последните дни на юни и на председателство си, Нидерландия, заедно с Европейската комисия (ЕК), проведе конференция на тема „Укрепване на взаимното признаване на решения за обезпечаване и конфискация“. На нея представителите на Нидерландия целенасочено развиха идеите си за нуждата от по-тясно сътрудничество, с по-ясна и категорична регламентация при взаимното признаване в редица аспекти на обезпечаването и конфискацията.

Тази инициатива може да се оцени като еманация на идеите на представителите на Ниската земя споделени още на международния семинар „Взаимно признаване на съдебните решения и конфискация 15 години след Тампере: Допълнителен инструмент за отнемане на активите с неизяснен произход от извършители на престъпления в целия Съюз“[2] проведен през 2014 г. от Италианското председателство и ЕК. Последната спомената инициатива, проведена непосредствено след приемането на Директива 2014/42/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за обезпечаване и конфискация на средства и облаги от престъпна дейност в Европейския съюз[3], се превърна във форум, на който препоръките за нов инструмент, който или да замести току-що приетата Директива 2014/42/ЕС или да я развие, не бяха изключение.

Това изложение представя основните въпроси, които продължават да представят  предизвикателства пред взаимното признаване на съдебни актове за обезпечаване и конфискация. По тях може да се очаква да бъде направен опит от ЕК за развитие на съществуващата уредба. В рамките на това изложение се разглеждат следните въпроси: 1) приложното поле и естеството на бъдещия инструмент, като се акцентира и на нуждата от регламентация на конфискацията, която не е основана на присъда; 2) гаранциите за правата; 3) замразяването и конфискацията на активи държани от трети лица, като се разглежда нуждата от тяхната по-ясна регламентация.

  1. Приложното поле и естеството на бъдещия инструмент

При гласуване на Директива 2014/42/ЕС пролича трудността за приемане на всеобхватна и подробна уредба на взаимното признаване на съдебни актове за обезпечаване и конфискация. Постигнатият резултат, макар и стъпка напред, не отговаря в пълна степен на първоначалните очаквания.[4] Предложените изменения от Европейския парламент, и по-конкретно Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи, които са по-всеобхватни от първоначално предложените от ЕК, не са възприети в Съвета на ЕС.[5] Приетата редакцията на чл. 1 от Директива 2014/42/ЕС поставя ясна рестрикция на приложното й поле само в сферата на наказателните дела. Съдебните актове за обезпечаване и конфискация, които не са постановени в рамките на наказателния процес остават извън приложното поле на директивата.

В този смисъл оценката и на политическо ниво в ДЧ на ЕС и от изследователите[6] е, че току-що приетата директива е компромис, който според някои е с временен характер. В този смисъл още през есента на 2014 г. на гореспоменатата дискусия, инициирана от Италианското председателство и ЕК се признава, че приетата уредба е под очакванията. По специално, министърът на правосъдието на Италия заявява, че не би следвало взаимното признаване на съдебните актове по темата да зависи от това дали те са постановени от граждански или наказателен съд. Оценката на нидерландските представители е, че директивата е добро начало, но е нужен допълнителен инструмент, който да урежда признаването и изпълнението на съдебни решения за обезпечаване и конфискация, които не се основават на присъда. Представители на Ирландия, които се придържат към конфискация в рамките на гражданския процес не крият, че страната им е приела, че взаимното признаване и изпълнение на техни съдебни решения в ЕС е изправено пред сериозни предизвикателства[7]. Идеята за нуждата от такава уредба е изразена и в една от двете декларации, които са приети във връзка с приемането на Директива 2014/42/ЕС съвместно от Европейския парламент и Съвета.

Причините за получения резултат  са от различен характер, но следва да се отбележи спорния юридически подход възприет от Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на Европейския парламент при предложената редакцията на чл. 5 от проекта на директивата. За да се избегнат предизвикателствата пред въвеждането на неоснована на присъда конфискация свързани с принципа за субсидиарност, както и с цел да се вмести чисто формално директивата в правното основание член 82, параграф 2 и член 83, параграф 1 от ДФЕС, в предложената от Европейския парламент редакция на член 5 конфискацията е определена като “наказателна санкция”[8]. Този подход не е безпроблемен. Ако се приеме такава постановка, много от аргументите за санкционния характер на неоснованата на присъда конфискация – мнение, което не споделям – се валидират. Приемането на такова предложение би поставило редица нови предизвикателства пред държавите членки (ДЧ), с оглед и на гарантирането на правата на човека с оглед практиката на Страсбургския съд. По конкретно в Geerings v The Netherlands[9] Европейският съд по правата на човека и основните свободи (ЕСПЧ) признава за недопустимо нарушение на презумпцията за невинност допускането на конфискация без присъда, ако конфискацията е наказание в националното право на съответната държава[10].

Аргумент в полза на подхода на Европейския парламент може да се търси в прецедента установен с Директива  2011/99/ЕС на Европейския парламент и Съвета на ЕС за приемането на Европейската заповед за защита. Според т. 2 от преамбюла, правното основание на този акт на вторичното право на ЕС е чл. 82 ДФЕС. От друга страна, т. 20 посочва, че в ДЧ граждански, наказателни или административни органи са компетентни да приемат и прилагат мерки за защита. Поради това е подходящо да бъде осигурена висока степен на гъвкавост в механизма на сътрудничество. От второто изречение на същата точка обаче става ясно, че контекстът е с оглед приспособяването на мярката за защита към правната система на изпълняващата ДЧ. Всъщност и Стокхолмска програма  реферира към наказателното право в широки граници, като в тази рубрика включва и въпроси, които stricto senso не са задължително в сферата на наказателното право във всички ДЧ. В същото време в Стокхолмската програма се отбелязва, че това важи за наказателното и административното право. В този смисъл и чл. 82, буква а) ДФЕС предвижда „установяване на правила и процедури, които осигуряват признаването, в целия Съюз, на всички видове присъди и съдебни решения“ (Подчертаното мое.)

В делото Baláž (C-60/12) в т. 35-41, обаче, Съдът на ЕС установява пределите, до които може да се простира чл. 82 ДФЕС. Съдът дава отговор на този въпрос, като се произнася какво се разбира под формулировката съд „компетентен и по наказателни дела“. Той посочва, че става дума за автономно понятие на правото на ЕС, което е нужно да включва съществени характеристики на наказателния процес, без непременно да става дума за наказателен процес. Съдът на ЕС не отива отвъд рамките на Стокхолмската програма и спира дотам да включи и административния процес, в случаи когато особености на националните законодателства на ДЧ предполагат това. Трябва да се настои, че административният процес може да бъде включен, когато в такова производство съд на ДЧ прилага принципи, характерни за наказателния процес. Съдът дава примерно изброяване на такива принципи – nulla poena sine lege, наказуемост единствено в случай на вменяване или привличане към наказателна отговорност и съразмерност на наложената санкция спрямо отговорността и обстоятелствата по делото. Съдът на ЕС  потвърждава очевидното, а именно, че има лимит на това колко може да бъде „разтеглен“ чл. 82 ДФЕС.

Проблемът с правното основание не е за подценяване. Той се явява едно от предизвикателствата, с което ЕК трябва да се справи при реализиране на законодателната си инициатива за приемането на нов инструмент. Въпросът, който стои е дали може да се приеме акт на производното право на ЕС с правно основание чл. 81 от ДФЕС и чл. 82 от ДФЕС. Тоест, дали е допустимо да се комбинират правното основание за съдебно сътрудничество по наказателно правни въпроси и за това по гражданско правни въпроси и освен това те да имат еднаква правна тежест. Последното е особено важно, тъй като в своята постоянна практика Съдът на ЕС се е произнасял по темата за адекватното правно основание, като развива концепцията за “преобладаващата цел“ на акта. Тази преценка се основава на обективни критерии, сред които особено важни са задачите и съдържанието на акта[11].

В своята постоянна съдебна практика Съдът на ЕС е приел, че е възможно акт на Съюза да има две цели, които имат еднаква тежест. По делото The Road Traffic Offense (C-43/12)[12], например, Съдът на ЕС отбелязва в т. 30 от решението, че „[а]ко при проверката на акт на Съюза се установи, че той има две цели или две съставни части и едната от тях може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част“ (Подчертаното мое.) Следователно, per argumentum a contrario, може да се направи заключение, че Съдът на ЕС приема за допустимо да не може да се определи една от двете цели за акцесорна, а двете да се считат за еднакво значими. Това е потвърдено от Люксембургския съд по делото Titanium dioxide (C-300/89). В т. 34 от решението по делото Тhe Philippines (C-377/12), Съдът е отбелязал, че по изключение е възможно мерките да преследват няколко цели, които са неразривно свързани без едната да е акцесорна или косвена. Тогава е допустимо актът на Съюза да има съответните няколко правни основания. В този смисъл изглежда допустимо да се комбинират чл. 81 и чл. 82 от ДФЕС и да се приеме акт на производното право на ЕС с две правни основания, които са еднакво значими.

Следва обаче да се има предвид, че Съдът е категоричен още в гореспоменатото дело Titanium dioxide в т. 17—21, че, „едновременното използване на две правни основания е изключено, когато процедурите, предвидени за едното и за другото основание, са несъвместими“. Пак там Съдът на ЕС приема, че различните законодателни процедури водят до въпросната несъвместимост. В решението си по дело European Parliament v. Council of the EU (C-130/10) Съдът на ЕС посочва, че „[п]одобен подход остава валиден и след влизане в сила на Договора от Лисабон, в контекста на обикновената законодателна процедура.“ Считам, че от мотивите на Съда на ЕС в т. 47-48 от European Parliament v. Council of the EU (C-130/10), може да се заключи, че дори такива разлики могат да бъдат преодолени. Съдът посочва, че „[п]одобни разлики могат да доведат до несъвместимост на посочените процедури“, а не, че те задължително водят до несъвместимост. (Подчертаното мое.) С оглед на това, че законодателните процедури по чл. 81 и чл. 82 от ДФЕС не демонстрират различия[13], приемане на акт с правно основание двете посочени разпоредби не би било проблем поне с оглед на разглежданото изискване.

Съдът на ЕС обаче не посочва, че разглежданото изискване е необходимо и достатъчно условие. Напротив, в делото The Philippines (т. 57-59) Съдът на ЕС изследва доколко обстойна е уредбата на въпросите отнасящи се до реадмисия. Съдът прави заключение, че те  не кореспондират, като относителна тежест, на онези касаещи сътрудничеството в сферата на развитието. Съдът отбелязва, че уредбата на реадмисията не е „така подробна“. В този смисъл Съдът използва редица допълнителни критерии при оценката си. Освен това, считам, че практиката на Люксембургския съд демонстрира предпочитания за прилагане на концепцията за „преобладаващата цел“. Не случайно Съдът акцентира на изключителните случаи, при които може да се допуснат две или повече паралелни правни основания. Тази позиция на Съда демонстрира рационалност. Съдът действа с идеята, че Европейският проект е непрестанно развитие. Последица от това е периодичната промяна в обема на делегирани правомощия от ДЧ на ЕС в полза на Съюза, от една страна, както и промяна в междуинституционалния баланс и институционалните правомощия в нормотворческата сфера, от друга. С оглед на горното изборът на повече от едно правно основание при приемане на акт на производното право на ЕС е по-вероятно да постави непредвидими на този етап бъдещи предизвикателства, които Съдът предпочита да спести на Съюза.

С оглед на гореизложеното използването на въпросните две правни основания (чл. 81 и чл. 82 ДФЕС) има потенциал да създаде проблем. Още повече, според становищата на изследователи, даже предпочитаният подход на Съда (концепцията за „преобладаващата цел“) е водел до некоректното определяне на правното основание на актове на Съюза.[14] В този смисъл вероятно по-удачен е подход, при който се приемат два акта на производно право с две различни правни основания – чл. 81 и чл. 82 ДФЕС. Това усложнение обаче открива възможност, която тук се споменава en passant, а именно актът приет с правно основание чл. 81 ДФЕС да бъде регламент. Така биха били избегнати слабостите свързани с непълното и неточно транспониране на евентуална бъдеща директива.

Въпросът, който възниква при последния подход би бил този за  взаимодействието между двата правни инструмента. Основният проблем е най-вече с оглед на нуждата да се реализира взаимното признаване на съдебните решения в целия ЕС. Предизвикателството тук произтича най-вече за признаване на съдебни решения от ДЧ, в която е постановено обезпечаване и in rem конфискация от граждански съд в ДЧ, която прилага наказателна конфискация[15]. Очевидно е, че тук предизвикателството е свързано с потенциалното непризнаване поради противоречие с обществения ред (ordre public). В тази връзка особено внимание заслужава френският подход. Франция не прилага неоснована на присъда конфискация. В този смисъл конфискацията, която не се базира на присъда, не е в унисон с фундаменталните принципи на френското право. Въпреки това по делото Crisafulli (2003)[16], Касационният съд на Франция признава изпълняемост на чуждестранно съдебно решение на Миланския съд, в което е постановена превантивна конфискация, институт на италианското право, без тя да е основана на присъда. Следва да се има предвид обаче, че френското право[17] криминализира използването на активи, чийто законен източник не може да бъде установен. Именно тази особеност позволява на Касационния съд на Франция да се произнесе, че макар конфискацията да не е постановена от наказателен съд, предпоставките за прилагането й са аналогични. Единственото условие, според френския съд, е да съществуват достатъчно основания, за да се установи, че мотивите касаещи активите могат да бъдат асимилирани в акт на наказателен съд. Така, нужна е изрична регламентация, която да се справи със случаите, при които ordre publique би била пречка.

На постановката за нуждата от нова законодателна уредба в рамките на ЕС отнасяща се до конфискация, постановена от граждански съд, може да се опонира генерално, като се предложи възможността за приложение на Регламент Брюксел I bis[18] при признаване на конфискация, постановена от граждански съд. Приложимостта на този инструмент, както и на Брюкселско-Луганската система, по разглежданата тук проблематика е спорен, въпреки спорадични опити за приложението им, включително и от български компетентен орган. Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали може проблематиката на конфискацията да попадне в определението „граждански и търговски дела“, към които е приложим регламента. Съгласно константната съдебна практика на Съда на ЕС по Брюкселската конвенция[19] и Регламент № 44/2001/ЕС, който е заменен от Регламент 1215/2012/ЕС, понятието „граждански и търговски дела“ не следва да бъде тълкувано като обикновено препращане към вътрешното право на отделните ДЧ, а като автономно понятие[20]. Дефинирайки това автономно понятие Съдът на ЕС е категоричен, че случаи, в които органите на публичната власт действат в отношенията си с частноправни субекти упражнявайки тази публична власт, не могат да бъдат обхванати от приложното поле на този регламент[21]. Позицията на Съда на ЕС е безспорна като с водещо значение е методът на правно регулиране на правоотношенията между субектите на същото правоотношение. Регламентът е приложим към правоотношения, регулирани от метода на равнопоставеност, а не от метода на власт и подчинение. В този смисъл Брюкселско-Луганската система е неприложима към взаимното признаване на съдебни актове за конфискация.

Следва да се настои, че горното важи и за Луганската конвенция[22]. В декларация в Протокол 2 към конвенцията, отнасящ се до еднаквото тълкуване на конвенцията, ЕС изрично отбелязва, че норми на Луганската конвенция, които съществуват и в Брюкселската конвенция ще се тълкуват, доколкото е възможно, еднакво. В Становище 1/03 на Съда на ЕС[23], като припомня горното (т. 19), Съдът е красноречив, че наличието на клауза за изключване  („disconnection clause“), е основание да се смята, че правото на ЕС е засегнато от прилагането на съответния международен договор (т. 130). В този смисъл, считам, че Съдът на ЕС е пределно ясен как следва да се тълкува Луганската конвенция в ДЧ на ЕС.

Така може да се обобщи, че при предстоящата законодателна инициатива на ЕК, едно от основните предизвикателства е как да се отговори на препоръката в Съвместната декларация на Европейския парламент и Съвета на ЕС приета веднага след Директива 2014/42/ЕС за ползите от конфискация, която не е основана на присъда, като се приеме акт с адекватно правно основание. Възможността за комбиниране на чл. 81 и 82 ДФЕС като правни основания поставя редица въпроси. На фона на концепцията на Съда на ЕС за „преобладаващата цел“ и с оглед на принципната възможността да се съвместят тези две основания при приемане на акта, комбинацията изглежда трудна. Така, вероятно, по-удачен е подход с два паралелни акта, единият с правно основание чл. 82 ДФЕС, който да развие сега съществуващата директива, а другият с правно основание чл. 81 ДФЕС, което пък открива възможността за приемането му като регламент.

  1. Гаранции за правата на човека

Когато се коментират въпросите на сътрудничеството между ДЧ при обезпечаване и конфискация, гаранциите за правата на човека са condition sine qua non. Не случайно Директива 2014/42/ЕС изрично отбелязва в т. 38 от преамбюла, че при прилагането на този инструмент не може да се нарушават правата в ЕКПЧ и Хартата за основните права на ЕС. По този аспект на сътрудничеството в сферата на обезпечаването и конфискацията, включително и в България, се води оживена дискусия. Въпреки това, понякога остава впечатлението за непознаване на практиката на ЕСПЧ по темата. Новата законодателна инициатива се очаква да включва по-разгърната уредба в сферата на споменатата вече конфискация, която не се основава на присъда, разширената конфискация (понастоящем в чл. 5 от Директивата 20124/42/ЕС) и конфискация по отношение на трети лица (чл. 6 от директивата). В тази връзка, подготвяната от ЕК законодателна инициатива следва да се оцени спрямо маркерите установени в ЕКПЧ и Хартата за основните права на ЕС.

Следва да се настои, че взаимното признаване не е безусловно, а зависи от спазване на правата на човека. Съдът на ЕС неотдавна постанови, че при изключителни обстоятелства е допустимо отказ на взаимно признаване на съдебен акт при опасност от нарушаване на основните права закрепени в ЕКПЧ[24]. В тази връзка възниква въпросът за ефекта на решение на Съда на ЕС по делото Căldăraru върху разглежданата проблематика. Означава ли това, че е удачна изрична уредба, която да развие по-общата забрана съдържаща се и сега в преамбюла на директивата, с която да се гарантират в по-пълна степен правата на засегнатите лица. В тази връзка, нужна ли е уредба даваща възможност, например, на изпълняващата ДЧ да изиска допълнителна информация от издаващата ДЧ, когато има основателни съмнения, че конфискацията или замразяването са постановени при неспазване в пълна степен на правата на човека, по аналогия с Căldăraru ? Следва ли да се даде възможност за отказ от признаване на съдебното решение?

Подобна възможност съществува във всички правни актове свързани със съдебното сътрудничество между ДЧ на ЕС. Считам, че разширяване на основанията за отказ е неудачно и би заплашило самото съществуване на взаимното признаване. Следва да си припомним, че фактите по делото Căldăraru са свързани с предаване на лицето за изтърпяване на наказание, при което се обсъжда въпроса за условията в затворите на издаващата европейската заповед за задържане ДЧ и дали те, с оглед практиката на ЕСПЧ[25], не представляват нарушение на чл. 3 от ЕКПЧ. Тоест, по цитираното дело Съдът на ЕС не обсъжда възможността за проверка дали самото решение e постановено при спазване правата на човека, а за последиците от неговото изпълнение поради обективни обстоятелства извън производството по постановяване и изпълнение на съдебния акт. Следва да се припомни и решението по делото Advocaten voor de Wereld, по което Съдът на ЕС изрично споменава, че залегналото в ЕКПЧ е квинтесенция на конституционните достижения на всички ДЧ на ЕС в сферата на правата на човека[26]. В този смисъл, считам че не може да се разглежда възможността за въвеждане на по-разширена проверка на постановеното от съд на една ДЧ от съда на друга ДЧ.

Що се отнася до практиката на ЕКПЧ, най-важните пунктове, по които ЕСПЧ се произнася във връзка с обезпечаването и конфискацията, са въпросите свързани с правото на справедлив процес и свободно ползване на собствеността.

2.1 Правото на справедлив процес

Основна критика към конфискацията, която не се базира на присъда, разширената конфискация и тази от трети лица е, че се нарушава чл. 6 на ЕКПЧ. Вярно е, че по дела отнасящи се до конфискация, ЕСПЧ е установил нарушение на чл. 6 от ЕКПЧ. В този смисъл се е произнесъл ЕСПЧ по делата Bongiorno[27] и Bocellari and Rizza[28]. В тези случаи обаче се отнася за особеност на италианското право, в хипотезата на превантивна конфискация[29], при която не се прилага принципът на публичност в процеса. Следва да се настои обаче, че в съдебната практика на ЕСПЧ не се открива решение, в което да се визира нарушение на правото на справедлив съдебен процес поради самия факт, че се прилага конфискацията, което не се основава на присъда, разширена конфискация или конфискация от трети лица. Напротив, в Arcuri[30] и Bongiorno например, ЕСПЧ отбелязва, че при мотивирано съдебно решение, което не се основава на обикновено съмнения, постановено след триинстанционно производство пред съд с участието на страните, при зачитане правото на защита, не може да се твърди нарушение на чл. 6.

В тази връзка следва да припомним, че съществуват критики за установяване на недопустима презумпция за виновност и установяване на недопустима доказателствена тежест за лицата да докажат произхода на активите при конфискацията, която не се базира на присъда, разширената конфискация и тази от трети лица. На първо място, следва да се настои, че не иде реч за установяване на презумпция за виновност, както посочва ЕСПЧ в константната си практика. Освен това, нито чл. 6.2, в частност, нито ЕКПЧ, като цяло, установяват принципна забрана за презумпции[31]. Конвенцията изисква това да бъде в определени граници по отношение на наказателноправната сфера. На следващо място, ако държавата докаже диспропорция между имущество и доходи и установи презумпция за произхода на имуществото, която може да бъде оборена като се докаже законния произхода на това имущество, то не е налице нарушение на чл. 6[32].  Накрая, ЕКПЧ изисква наличието на адекватни механизми за защита срещу конфискация. В Silickiene[33], във връзка с конфискация от трети страни, съдът даже посочва, че не е нужно участието на третите страни в производството, в което е постановена конфискацията ако законодателството по принцип предоставя тази възможност за тях.

Следователно, нито конфискацията неоснована на присъда, нито установяване на оборима презумпция за произхода на имуществото нарушават per se чл. 6 от ЕКПЧ.

2.2 Свободно ползване на собствеността

Друга критика към конфискацията e, че тя нарушава правото на свободно ползване на собствеността. В своята устойчива практика ЕСПЧ поддържа, че конфискацията навлиза в правната сфера на лицата по отношение на правата гарантирани в чл. 1 от Протокол 1 от ЕКПЧ[34]. Нещо повече, ЕСПЧ поддържа, че по смисъла на ЕКПЧ, към конфискацията следва да се прилага режима на наказание. Това дава основание за погрешното твърдение, че и тук е налице определяне на вина без съответните гаранции и в нарушение на ЕКПЧ. Такова твърдение е в разрез с логиката на ЕСПЧ.

Постоянната  практика на  Страсбургския съд е изрична, че не е налице определяне на вина при прилагане на конфискацията. Съдът поддържа, че към конфискацията е приложим член 1, параграф 2 от Протокол 1[35]. На това трябва да се настои. Съдът е категоричен, че независимо дали се касае за конфискация, неоснована на присъда или на конфискация, като форма на наказание, тази разпоредба има приложение. По този въпрос Съдът е красноречив в мотивите си към решението по делото Punta Perotti[36]

Тоест, конфискацията е форма на контрол от държавата върху използването на собствеността, което е допустимо. Логическата постановка на Съда е, че с конфискацията се преследва генералната превенция и в този смисъл е допустимо изключението предвидено в Конвенцията. ЕСПЧ допуска това изключение по отношение на конфискацията като цяло, включително при разширена конфискация (например във Phillips и Greyson and Barnham v. UK[37]), както и при конфискация от трети лица (например Vetis v. Estonia[38] и Silickiene v. Lithuania). Особено трябва да се настои на възможността да се конфискува дори от трети лица, които са bona fide приобретатели на имуществото. Във Vetis ЕСПЧ се произнася, че ако приобретателят не е получил възмездно такова имущество, конфискацията не нарушава правата му[39].

Оценката по този пункт е тясно свързана с целта, поради която се налага ограничаването на правото на собственост. По делото Phillips, Страсбургският съд отбелязва, че Законът за трафик на наркотици на Обединеното кралство, който позволява конфискация на имущество придобито 6 години преди периода, за който лицето е осъдено за престъплението свързано с наркотици е допустимо и не нарушава пропорционалността. Съдът отбелязва, че Обединеното кралство е приело този закон, за да се противопостави на сериозните престъпления. Целта е чрез законодателството, отнасящо се до конфискация на активите от такава престъпна дейност, да се реализира генералната превенция, да се отнемат благата, натрупани у извършителя от тази престъпна дейност и да се предотврати възможността те да бъдат използвани в бъдеще за такава престъпна дейност. Съдът прави заключението, че с оглед на горното и преследваната от закона цел степента на ограничение на правата не е непропорционална. Аналогично, в Arcuri е посочено, че проблемите на Италия с организираната престъпност от мафиотски тип са такива, че ограничаването на правото на собственост с цел защита на обществения интерес е оправдано.

Накратко, конфискацията е форма на контрол от държавата върху използването на собствеността, което е допустимо по смисъла на член 1, параграф 2 от Протокол 1 на ЕКПЧ. Имайки предвид гореспоменатата практика на ЕСПЧ и изключението предвидено в чл. 1 на Протокол 1 към ЕКПЧ, което позволява ограничаване на това право в публичен интерес, може да се направи извода, че Страсбургският съд не поставя недостижими стандарти при обосноваване на обществен интерес в случаите на конфискация, била тя и неоснована на присъда. Следователно проблеми с маркера пропорционалност са малко вероятни. Това се потвърждава от ЕСПЧ по делото Acruri, където се сочи, че законодателят следва да има възможност да действа в широки граници при преценка на проблема, който засяга обществения интерес и да подбира подходящия начин за прилагане на възприетата мярка. Според безпротиворечивата  практика на ЕСПЧ ако законодателството дава гаранции за защита на правото в националната правна система, не може да се твърди нарушение на чл. 1 от Протокол 1.

  • Правата на пострадалите[40]

В дискусиите за правата на човека по тази тема, винаги се коментират правата на лицата, от които се конфискува. Следва да се следи и за правата на лицата, от които конфискуваните активи са били, пряко или косвено, отнети. Тук се дискутира един от аспектите на правата на тези лица, по-конкретно тяхната компенсация.

Правната уредба в ЕС не установява задължителни минимални стандарти за начина на разпореждане с конфискуваните активи. ДЧ се придържат към различни механизми за разпореждане, но в повечето случаи се извършва осребряването на активите чрез продажба. В тази връзка обаче е важно и коя е дестинацията на отчуждените активи. Значението на дестинацията на активите е от първостепенно значение за постигане на всички цели, които се поставят пред конфискацията. Тези цели включват не само ограничаване на финансовите ресурси на организираната престъпност, но и генералната превенция свързана с правата на жертвите на престъпление, както и с целта да се повиши доверието в съдебната система.

Редица ДЧ възприемат тази постановка и са насочват към два основни механизма за компенсация на жертвите. Единият е свързан с трансфер на активи получени от продажба на такива активи във фондове за компенсация на жертвите от престъпления (например Франция и Испания), докато други се насочват към директен трансфер на конфискуваните активи за социални цели (например Белгия и Италия). Въпреки че използването за социални цели в полза на общности пострадали от престъпна дейност на организираната престъпност има все по-широко приложение в ДЧ, липсата на ясна дефиниция на термина „използване за социални цели“, както и не винаги видния за обществеността начин на разпореждане с конфискувани активи търпи сериозна критика. Често тези активи, особено в случаите на осребряването им, са смесвани с други публични средства, като така за обществеността не е виден ефектът от дейността и което е по-лошо, остава усещане за безнаказаност спрямо извършителите, което пък създава негативни модели за подражание. С оглед на горното, използването на конфискувани активи директно за социални цели в общности пострадали от престъпна дейност на организирана престъпност би постигнало не отделни, а всички цели на конфискацията.

Фундаменталният въпрос по този пункт обаче е дали горните аргументи са достатъчни, за да се удовлетвори принципът на субсидиарност, като се обоснове нуждата от минимални стандарти в рамките на ЕС. ДЧ прилагат широк кръг от подходи към сходни ситуации, което прави ситуацията непредвидима, а и има потенциал да се затрудни международното сътрудничество между тях. По аспекти, по които между ДЧ има единодушие би следвало да се помисли за установяване на минимални стандарти. С оглед на горното, това би било удачно именно в сферата на компенсация на жертви от престъпления или общности, които са засегнати.

Така, може да се заключи, че ЕКПЧ не поставят непреодолими прегради пред замразяването и конфискацията. Напротив, установените стандарти в практиката на ЕСПЧ са добри жалони, с които новият инструмент ще се съобрази. Считам обаче за спорен подхода, при който се прави опит за връщане назад и установяване на нови изисквания, които не откриваме в практиката на ЕСПЧ. Същото важи и по отношение на аспекта взаимно признаване.

  1. Замразяване и конфискация на активи държани от трети лица

С оглед на значимостта на замразяването и конфискацията на активи държани от трети лица, в това изложение се отделя накратко специално внимание и на тази проблематика. Още през лятото на 2014 г. представителите на Нидерландия, поставят на дневен ред нуждата от детайлна уредба на замразяването на активи при бъдеща нова уредба, особено от трети лица. Развивайки тази идея през лятото на 2016 г., предложението еволюира в няколко насоки:

  • Премахване на изискуемата връзка между конфискацията и изискването за „знание за престъпния произход на активите“, които подлежат на замразяване и конфискация;
  • Усъвършенстване на регулацията във фазата на изпълнението, особено от трети лица;
  • Усъвършенстване на уредбата на информационния обмен във фазата на изпълнението[41].

3.1  Премахване на връзката между конфискацията и изискването за знание за престъпния произход на активите

Предложението е свързано с установяване на принцип, който изключва нуждата от доказване на знанието за престъпния произход, пряк или косвен, на активите. Следва да се отбележи, че предложението отразява въведена промяна в законодателството на Нидерландия, с което отпада изискването за знание за престъпния характер на активите подлежащи на конфискация и замразяване. В миналото, едно от изискванията в тази ДЧ за допускане на конфискация е било третото лице да е знаело за престъпния произход на активите, които са му прехвърлени. В настоящата законодателна рамка това изискване отпада и замразяването на активи у трети лица може да стане ако тези активи са у тях с явната цел да се затрудни или осуети конфискацията. В следствие на такава промяна, дори актив, който е прехвърлен на трети лица преди извършване на престъплението, може да бъде замразен. Така се преодоляват редица предизвикателства пред изпълнението на съдебни актове за замразяване и конфискация на активи от трети лица.

3.2  Усъвършенстване на регулацията във фазата на изпълнението

Развива се идеята за нуждата от по-ясна регламентация с оглед на необходимостта от постигане на ефективност при изпълнение на съдебните решения за конфискация, особено от трети лица. За това обаче е нужно въвеждане на мерки, които да спомогнат за идентификацията на активите, които да бъдат замразени и в последствие конфискувани даже след окончателното съдебно решение, тоест във фазата на изпълнението. Идеята може да бъде обобщена като „никога не спирайте да търсите активи, които може да бъдат обект на конфискация“. Естествено, нуждата от прилагане на този подход възниква, когато е налице невъзможност веднага да бъде удовлетворена конфискационната нужда. С оглед на горното е нужно да се направи финансов профил на лицето след като съдебното решение за конфискация влезе в сила. Такъв финансов профил е нужен, ако остават неудовлетворени вземания и има индикации, че лицето притежава активи, включително такива държани от трети лица. Нуждата от уредба по този пункт в бъдещият акт на производното право на ЕС се обосновава с безспорния факт, че финансова, а и не само, информация често се намира извън пределите на изпълняващата ДЧ. Следователно, за да се събере нужната информация отново се стига до нуждата от сътрудничество. Вярно е, че платформата ARO между органите по конфискация в ДЧ може да бъде полезна тук, но е също така безспорна нуждата от повишаване на правната сигурност и предвидимост при реализиране на сътрудничеството чрез бъдещия акт на вторичното право а ЕС.

            С оглед на горното се предлага и въвеждане на заповед за незабавно изпълнение. За модел на това предложение служи аналогичният инструмент (pre-freezing order), който е приложим в сферата на финансовото разузнаване. Предлага се този инструмент да е с много кратък период на действие и да се използва в случаи, когато е нужно активите да се запазят незабавно преди замразяването им поради опасност да бъдат прехвърлени. Така би се дала възможност да се изследва произхода им и, евентуално, да се пристъпи към замразяването им. Въпреки безспорната ефективност на такава мярка, нейното възприемане следва да бъде предшествано от скрупульозна оценка за въздействието й върху правата на човека с оглед стандартите за прилагането й.

  • Усъвършенстване на уредбата в сферата на информационния обмен във фазата на изпълнението.

Предложението по този пункт е свързано с нуждата от информация в издаващата съдебния акт ДЧ относно това как протича процеса на изпълнение на съдебния акт в изпълняващата ДЧ, особено, но не само, по отношение на трети лица. С оглед улесняване на обмена на информация се поставя въпроса за въвеждането на нарочна форма, която да включва минимум от задължителни реквизити. Сред тях са: кои активи са замразени/конфискувани; датата, на която това е направено; изпълняващият орган; стойността на замразените/конфискувани активи; има ли срок на замразяване, след който обезпечението върху активите ще отпадне; периодичността на подаване на актуална информация за изпълнението според искане на ДЧ, чийто акт се изпълнява.

Така, в този по-описателен пункт от изложението, се направи опит за кратко представяне на избрани значими предложения, които се обсъждат във връзка с новия правен акт на производното право на ЕС в разглежданата материя. Докато някои от тези предложения не би следвало да срещнат опозиция (напр. усъвършенстване на уредбата на информационния обмен във фазата на изпълнението), други следва да бъдат обсъдени обстойно и с оглед на последиците им преди да бъдат възприети под каквато и да е форма (напр. въвеждане на заповед за незабавно изпълнение).

Заключение

Само две години след приемане на Регламент 42/2014/ЕС ЕК отново е пред предизвикателството да представи законодателна инициатива в сферата на конфискацията. Този път амбициите са по-големи, като оставената извън приложното поле на приетия преди 2 години акт на производното право на ЕС взаимно признаване на съдебни актове за конфискация неоснована на присъда вече категорично трябва да бъде уредена. Тази тема е особено важна за България с оглед на приетия от законодателя подход за конфискация в рамките на гражданския процес. Този подход прави неприложимо признаването и изпълнение в рамките на ЕС по реда на Регламент 42/2014/ЕС. Същото важи и за Брюкселско-Луганската система, която е неприложима най-малко поради тълкуването дадено от Съда на ЕС на автономното понятие на правото на ЕС „граждански и търговски дела“. С оглед на това, на нуждата от уредба може да се отговори или чрез акт на ЕС с правно основание чл. 81 и чл. 82 ДФЕС, с което се навлиза в неизследвани територии или с по-малко ефектното, но вероятно по-ефективно предложение за два отделни акта, което открива възможността за приемане на регламент с правно основание чл. 81 ДФЕС за уредбата на гражданската конфискация.

Естествено, гаранциите за правата на човека са неразривна част от темата за новата уредба на наднационално ниво. Следва да се настои, че редица критики към конфискацията като такава се основават на тълкуване на ЕКПЧ, което по мое мнение често се разминава от онова, което ЕСПЧ е установил в константната си практика. Същото важи и за тълкуването дадено от Съда на ЕС по пункта взаимно признаване и кога е допустимо, по изключение, да се допусне отклонение от него. Считам, че предложения, които с аргумента за нуждата от гаранция за правата на човека предлагат да се отстъпи от вече постигнато в тази насока, не могат да бъдат подкрепени. Убеден съм, че правата на пострадалите, които често се пропускат в дискурса следва да бъдат по-подробно засегнати. Това е удачно да стане и чрез по-разгърната уредба на използването на конфискуваните активи за нуждите на онези, които са били ощетени от неоснователното обогатяване на лица, от които те са конфискувани, вместо простото им приобщаване към публичния ресурс на държавата.

С оглед на това, че за затрудняване на конфискацията, активите, като правило, се държат от трети лица, физически или юридически, замразяването и конфискацията на такива активи трябва да е сред приоритетите на новата уредба. Несъмнено, едно от по-значимите предложения е свързано с изключване на нуждата от доказване на знанието за престъпния произход, пряк или косвен, на активите у третото лице. По този начин и активи прехвърлени на трети лица преди извършване на престъплението могат да бъдат замразени и в последствие конфискувани. Така биха се премахнали редица предизвикателства пред взаимното признаване и изпълнението на съдебни актове за замразяване и конфискация на активи от трети лица.

***

Link to the summary in English language: AWAITING THE NEW LEGISLATIVE INITIATIVE OF THE EUROPEAN COMMISSION ON MUTUAL RECOGNITION OF JUDICIAL ACTS ON FREEZING, SEIZING AND CONFISCATION

***

[1] Преподавател в Нов български университет и Американския университет в България

[2] http://www.isisc.org/dms/index.php?option=com_k2&view=item&task=download&id=71_9e1af2e32a207cc276bd50cf2e6cbe8c

[3] ОВ L 127, 29.4.2014 г.

[4] Alagna, Federico, Non-conviction Based Confiscation: Why the EU Directive is a Missed Opportunity, European Journal on Criminal Policy and Research, Dec. 2015, Vol 21, Issue 4, p 447-461 и Simonato, Michele Directive 2014/42/EU and Non-Conviction Based Confiscation: A Step Forward on Asset Recovery? New Journal of European Criminal Law, Vol. 6, Issue 2, p. 213-228.

[5] Повече по темата Т. Коларов, Новите моменти в обезпечаването и конфискацията в правото на ЕС, сп. Теза, бр. 9 от 2014 г.

[6] Vervael, John, Международния семинар „Взаимно признаване на съдебните решения и конфискация 15 години след Тампере: Допълнителен инструмент за отнемане на активите с неизяснен произход от извършители на престъпления в целия Съюз“ (2014), нарича постигнатото с директивата „скромен резултат“.

[7] В този смисъл и Т. Коларов, Международния семинар „Взаимно признаване на съдебните решения и конфискация 15 години след Тампере: Допълнителен инструмент за отнемане на активите с неизяснен произход от извършители на престъпления в целия Съюз“ (2014).

[8] Забелязва се, струва ми се, и непоследователност в предложението. Вярно е, че член 2, точка 4 от предложението на Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на Европейския парламент гласи, че „конфискация“ означава наказание или мярка, постановени от съдебно решение на компетентното национално съдилище“, но същевременно тя е определена и като „наказателна санкция“ в член 5, параграф 1 от същото предложение.

[9] Application no. 30810/03, 1 March 2007

[10] В този смисъл и Grasso, Giovanni, Confiscation in EU legislation: Substantive Criminal Law and Mutual Recognition (доклад на председателя на сесия IV), международния семинар „Взаимно признаване на съдебните решения и конфискация 15 години след Тампере: Допълнителен инструмент за отнемане на активите с неизяснен произход от извършители на престъпления в целия Съюз“ (2014).

[11] Case C-43/12: European Commission v the European Parliament and the Council of the European Union.

[12] Ibid

[13] Виж чл. 81, параграф 2 и чл. 82, параграф 1 от ДФЕС

[14] Виж House of Lords, European Union Committee Justice, Institutions and Consumer Protection, The UK’S opt-in and international agreements, Written evidence from Professor Peers, para 15 (OIA0002), p. 107, коментарът по гереспоменатото дело The Road Traffic Offense.

[15] Това е още един аргумент, който може да се приведе за нуждата от уредбата на акта с правно основание чл. 81 ДФЕС като регламент.

[16] Дело No. 303-80371, 13 ноември 2003.

[17] Член 321-6 от френския Наказателен кодекс

[18] Регламент (ЕС) № 1215/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2012 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела

[19] Конвенция от 27 септември 1968 г. относно компетентността и изпълнението на съдебните решения по граждански и търговски дела (ОВ L 299, 1972 г., стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 10, стр. 3)

[20] В този смисъл виж Apostolides, C-420/07, също цитиращ практика на Съда.

[21] Land Berlin v. Ellen Mirjam Sapir and others, т. 33 (C-645/11)

[22] The Convention on jurisdiction and the enforcement of judgments in civil and commercial matters done at Lugano on 16 September 1988 (OJ 1988 L 319, p. 9)

[23] Opinion of the Court (Full Court) of 7 February 2006. Competence of the Community to conclude the new Lugano Convention on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters.

[24] Съединени дела Pál Aranyosi (C‑404/15) и Robert Căldăraru (C‑659/15 PPU).

[25] Виж Torreggiani and Others v. Italy (application no. 43517/09)

[26] Повече по темата виж Т. Коларов, Съдебно сътрудничество между държавите членки на ЕС в борбата с трансграничната организирана престъпност, С.: Сиела (2012), стр. 139.

[27] Bongiorno and others v. Italy (application  No. 4514/07)

[28] Bocellari and Rizza v. Italy (application No. 399/02)

[29] Предвидена в Закон 575 от 1965 г., изменен от Закон 646 от 1982 г.

[30] Arcuri and Others v. Italy ( application No. 52024/99)

[31] Виж Salabiacu (application No. 10519/83)

[32] M. v. Italy (аpplication No. 12386/86). Считам за уместно тук да се цитират и мотивите на ЕСПЧ по делото Bongiorno, където съдът отбелязва в т. 38, че [l]es tribunaux nationaux ont en outre analysé la situation financière des requérants … et ont conclu que l’acquisition des biens confisqués n’avait pu avoir lieu que par l’emploi de profits illicites de celui-ci, qui les gérait de facto. De plus, …, la présomption n’était pas irréfragable, pouvant être contredite par la preuve du contraire (Подчертаното мое.)

[33] Silickiene v. Lithuania (application No. 20496/02)

[34] В този смисъл M. v. Italy, Arcuri, Bongiorno  и Bocellari and Rizza.

[35] Виж Phillips v. UK (application No. 41087/98)

[36] Affaire Sud fondi srl et autres c. Italie (requete 75909/01). В т. 128-129 от решението по делото Punta Perotti, се отбелязва: 128. …[L]a Cour rappelle qu’elle a examiné une affaire où la confiscation avait suivi la condamnation du requérant ainsi que des affaires où la confiscation avait été ordonnée indépendamment de l’existence de toute procédure pénale, car le patrimoine des requérantes était présumé être d’origine illicite ... Dans la première affaire citée ci-dessus, la Cour a dit que la confiscation constituait une peine au sens du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1…, tandis que dans les autres affaires elle estimé qu’il s’agissait de la réglementation de l’usage des biens.

  1. , la Cour estime qu’il n’est pas nécessaire de déterminer si la confiscation tombe dans la première ou dans la deuxième catégorie, car dans tous les cas c’est le deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 qui s’applique…”

[37] Greyson and Barnham v. UK (Application No. 199955/05 и 15085/06)

[38] Vetis v. Estonia (application No. 12951/11). Виж също Denosova & Moiseyeva v. Russia (application No. 16903/03)

[39] В това отношение може да се посочи и интересна национална практика от Обединеното кралство по делото Sanam v. National Crime Agency (formerly the Serious Organised Crime Agency) [2015] EWCA Civ 1234, Court of Appeal (Civil Division)

[40] Повече по темата в Vettori, Barbara Kolarov, Todor Rusev, Atanas, Disposal of Confiscated Assets in EU Member States, Laws and Practices, С.: CSD Publishing (2014)

[41] Kolarov, Todor, Conference on Strengthening the Mutual recognition of Freezing and Confiscation Orders (2016) (доклад на модератор на Панел IV, Third Party Freezing).

Hristo Kirilov

Реферандер в Общия съд на Европейския съюз.