(Заключение на генерален адвокат Kokott по дело С-141/14, Комисия/България)

 

 

Комисията е предявила иск, с който иска Съдът да установи, че България не е изпълнила определени задължения, произтичащи от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 г. относно опазването на дивите птици (Директивата за птиците), от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (Директивата за местообитанията) и от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 г. относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (Директивата за ОВОС). По-специално, в петитума на исковата молба Комисията е формулирала следните нарушения:

A)      Тъй като не е включила изцяло териториите на орнитологично важните места в специалната защитена зона „Калиакра“, България не е класифицирала като специални защитени зони („СЗЗ“) най-подходящите по брой и площ територии с оглед на опазването на биологичните видове по приложение І от Директивата за птиците и на редовно срещащите се мигриращи видове, които не са включени в приложение I, в сухоземната и морската географска зона, в която се прилага Директивата за птиците. Следователно по този начин Република България не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.

Б)      Като е одобрила проектите на „АЕС Гeo Eнeрджи“ ООД, „Уиндтех“ ООД, „Брестиом ООД“, „Дисиб“ ООД, „Еко Енерджи“ ООД и „Лонгман инвестмънт“ ООД на територията на орнитологично важното място „Калиакра“, която не е — а е трябвало да бъде — класифицирана като СЗЗ, България не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за птиците, както е тълкуван от Съда по дела С‑96/98 и С‑374/98.

В)      Като е одобрила проекти на територията на СЗЗ „Калиакра“, ТЗО „Комплекс Калиакра“ и СЗЗ „Белите Скали“ („Калиакра уинд пауър“ АД, „ЕВН Енертраг Каварна“ ООД, „ЦИД – Атлас“ ЕООД, „Вертикал – Петков и с-ие“ ООД, Голф игрище и спа курорт „Трейшън клифс голф енд спа резорт“ ООД), България не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, както е тълкувана от Съда по дела С‑117/03 и С‑244/05, тъй като не е взела подходящи мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на естествените местообитания и на местообитанията на биологичните видове, както и на обезпокояване на видовете, за които са класифицирани териториите.

Г)      Тъй като не е оценен по подходящ начин кумулативният ефект на проектите, одобрени на територията на орнитологично важното място „Калиакра“, която не е класифицирана като СЗЗ („АЕС Гeo Eнeрджи“ ООД, „Уиндтех“ ООД, „Брестиом ООД“, „Дисиб“ ООД, „Еко Енерджи“ ООД и „Лонгман инвестмънт“ ООД), България не е изпълнила задълженията си по член 2, параграф 1 във връзка c член 4, параграфи 2 и 3 от Директивата за ОВОС и приложение III, точка 1, буква б) към нея.

В писмената си реплика Комисията оттегля искането си, изложено в точка В) от петитума, доколкото се отнася до проекта на „ЦИД – Атлас“ ЕООД, и искането си, изложено в точка Г) от петитума, по отношение на проектите на „АЕС Гeo Eнeрджи“ ООД и „Дисиб“ ООД.

В писмената защита и в дупликата България оспорва основателността на предявения иск.

В заключението си генералният адвокат подчертава, че искът се характеризира със значителна сложност от фактическа страна, като от правна страна поставя преди всичко въпроси относно прилагането на европейското право в областта на опазване на природата спрямо проекти, които са започнати преди присъединяването на България, но са осъществени изцяло след това и понастоящем все още имат въздействие върху защитени или подлежащи на защита територии.

По класифицирането на определени територии като защитена зона за птици (искане A от петитума)

Комисията твърди, че територии с площ малко над 5 000 хектара, граничещи със СЗЗ „Калиакра“, не са били също класифицирани като защитена зона за птици. Става въпрос за територията между Каварна, Българево, Свети Никола и Раковски. Независимо от фактическите и правни действия, които България е предприела за последващо класифициране на спорните територии, България поддържа, че разширяването на територията на СЗЗ е само израз на нейната воля за сътрудничество и не представлява признаване на научния възглед, възприет от Комисията.

Генералният адвокат припомня практиката на Съда, според която държавите членки са длъжни да класифицират като СЗЗ териториите, които при прилагане на орнитологичните критерии се явяват най-подходящи по отношение на опазването на въпросните видове. За сметка на това при избора и очертаването на границите на определена СЗЗ не могат да се вземат предвид икономическите изисквания, посочени в член 2 от Директивата за птиците. Макар държавите членки да разполагат с известна свобода на преценка при избора на СЗЗ, тази свобода на преценка все пак се отнася само до прилагането на тези критерии с цел да се определят териториите, които са най-подходящи за опазването на видовете. По отношение на териториите, които следва да бъдат класифицирани, Съдът приема за отправна точка необвързващите критерии на международната неправителствената организация „Birdlife International“. Според Съда класифицирането като СЗЗ не може да бъде резултат от изолирано проучване на орнитоложката значимост на всяка от разглежданите територии, а трябва да се извършва при отчитане на естествените предели на съответната територия. Наред с това, орнитологичните критерии, на които изключително трябва да се основава класифицирането, трябва да бъдат научно обосновани и по отношение на частите от територии.

Комисията поддържа, че птиците, които се размножават във вътрешността на първоначално защитената СЗЗ, се срещат и в спорните територии. Тя подчертава значението на спорните територии за миграцията на птиците и изтъква потребностите на червеногушата гъска (Branta ruficollis) при зимуването в процесните територии.

Генералният адвокат не приема аргумента относно размножаването на птиците, тъй като от популациите на размножаващите се птици в първоначално защитените крайбрежни територии не може да се направи заключението, че трябва да бъдат защитени и земеделските земи, намиращи се във вътрешността на територията.

По отношение на значението на спорните територии за миграцията на птиците страните спорят дали районът на Калиакра представлява място с „тесен фронт на миграция“ според възприетите орнитологични критерии, като и двете страни посочват научни доказателства в подкрепа на защитаваните тези. Според генералния адвокат резултатите от теренните наблюдения, представени от България, биха могли да породят съмнения дали посочените концентрации на птици се появяват достатъчно редовно, за да се приеме, че става въпрос за „място с тесен фронт на миграция“. От доводите на България обаче става най-малкото ясно, че тези концентрации не са чисто случайни или например извънредно редки. Поради това генералният адвокат приема, че представените от България данни от наблюденията потвърждават документираната в стандартизирания формуляр за данните оценка, че СЗЗ „Калиакра“, включително и териториите, с които тя е разширена, принадлежат към териториите, които са най-подходящи за опазването на птиците по време на миграцията. Въз основа на това искането, изложено в точка А) от петитума на иска, е основателно.

По отношение на значението на териториите за зимуването на червеногушата гъска генералният адвокат стига до извода, че преди изграждането на вятърните генератори териториите на разширението на СЗЗ „Калиакра“ са били важно, но не и постоянно място за хранене на червеногушата гъска. Той се позовава на представените изследвания, които също сочат, че този вид е гъвкав по отношение на избора на местата си за хранене. Той обаче приема искането на Комисията за основателно, тъй като с оглед на световното застрашаване на червеногушата гъска и на особената отговорност на Европейския съюз по отношение на нейните райони на зимуване, изискванията за определянето на такива територии не бива да се завишават прекомерно. Напротив, необходима е защита на достатъчен брой места за хранене, за да не се застрашава зимуването на червеногушата гъска.

Въз основа на тези аргументи генералният адвокат стига до заключението, че към момента на изтичане на определения от Комисията в мотивираното становище срок България не е защитила изцяло като специална защитена зона първоначално незащитените части от територията на орнитологично важното място „Калиакра“, разположени на север от първоначално класифицираната специална защитена зона „Калиакра“, поради което България не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.

По проектите в първоначално защитените територии (искане В от петитума)

По отношение на инвестиционните проекти, посочени в искане В от петитума, генералният адвокат установява противоречие във формулировката на искането. Според него, то трябва да се тълкува в смисъл, че според Комисията е налице нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията по отношение на двете СЗЗ и наред с това неизпълнение на задълженията за временна защита в съответствие с посочените съдебни решения, що се отнася до предложението на територии. Генералният адвокат уточнява искането и в още един аспект. Доколкото Комисията критикува разрешението за осъществяване на проектите, искането ѝ би могло да се счита за явно неоснователно, тъй като разрешенията, критикувани от Комисията в искането ѝ, вече са били издадени преди дата на присъединяване на България към ЕС. Генералният адвокат установява обаче, че Комисията не визира разрешенията като такива, а обстоятелството, че след 1 януари 2007 г. България не е предотвратила отрицателното въздействие на проектите върху териториите, което попада в обхвата на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията и на задълженията за временна защита.

По приложимостта ratione temporis на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията България застъпва позицията, че тази разпоредба изобщо не е приложим за проекти, за които е издадено разрешение преди присъединяването, нито съответно по отношение на тяхното осъществяване. Генералният адвокат приема обаче, че по силата на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията държавите членки са длъжни да вземат подходящи мерки, за да предотвратят положение, при което самото изпълнение на проектите влошава състоянието на естествените местообитания и на местообитанията на видовете в специалните защитени територии или обезпокоява видовете, за които са определени тези територии, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на директивата.

На следващо място, генералният адвокат припомня, че твърдението за нарушение по това искане от петитума ще е основателно, само ако Комисията докаже в достатъчна степен от правна гледна точка, че държавата членка не е взела подходящи мерки, за да не се допусне експлоатацията на проектите — доколкото същата се извършва след класифицирането на съответната защитена територия — да доведе до влошаване на състоянието на местообитанията на засегнатите видове и до обезпокояване на тези видове, което би могло да има съществени последици с оглед на целта на директивата да се осигури опазването на споменатия вид. За да установи наличието на нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, не е нужно Комисията да докаже, че има причинно-следствена връзка между експлоатацията на даден проект и значителното обезпокояване на засегнатите видове. Напротив, достатъчно е да докаже, че има вероятност или опасност тази експлоатация да причини значително обезпокояване на посочения вид. Съдът прилага критерия за наличие на вероятност или на опасност само за да провери дали е налице значително обезпокояване на видове, при все това няма причини този критерий да не се прилага и при проверката за наличие на другия вид отрицателно въздействие по смисъла на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, а именно на влошаване на състоянието на местообитанията.

Според генералния адвокат обаче, установяването на нарушение с оглед на този критерий не представлява непременно окончателно доказателство, че дадена мярка — например експлоатацията на проекти — е недопустима. Напротив, въпросното установяване може да бъде опровергано с подходяща оценка на въздействието върху територията или мярката може да бъде обоснована в съответствие с член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията.

Генералният адвокат анализира подробно конкретните инвестиционни проекти, за които се твърди, че нарушават чл. 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, тъй като те са въведени в експлоатация едва след класифицирането на СЗЗ и анализира дали тази експлоатация в двете СЗЗ е съвместима с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Според него е очевидно, че експлоатацията на вятърни генератори, хотелски сгради и голф игрище е основание в подкрепа на наличието на вероятност или опасност от влошаване на състоянието на местообитанията на защитените в СЗЗ птици, както и от значителното им обезпокояване, поради което е налице нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията поради експлоатацията на посочените проекти.

Относно временния режим за защита на предложената територия „Комплекс Калиакра“ генералният адвокат възприема аргумента на България, че работите по подготовка на предназначените за посочените проекти терени, които са унищожили приоритетното местообитание „Понто-сарматски степи“, вече са били приключили преди присъединяването ѝ към ЕС. Подобно на всички останали задължения, произтичащи от правото на Съюза, и това задължение се прилага не по-рано от датата на присъединяването на България. Ако типът местообитание в засегнатите територии вече е унищожен, последващата експлоатация на проектите също не може да влоши неговото състояние.

По проектите в първоначално незащитените територии (искане Б от петитума)

Генералният адвокат развива заключенията си по това нарушение въз основа на установеното от него, че България не е изпълнила задължението си да класифицира в цялост спорните територии като СЗЗ. Според него, за да се установи наличието на нарушение на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, следва да се приложи критерият, развит от Съда за целите на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, тъй като тази разпоредба до голяма степен съответства на разпоредбата, съдържаща се в член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците. Според този критерий трябва да се приеме, че е налице нарушение, ако Комисията докаже, че има вероятност или опасност даден проект да влоши състоянието на местообитанията на защитените видове птици или да причини значително обезпокояване на тези видове.

Във връзка с това твърдение за нарушение България поддържа, че за три проекта, а именно тези на „Уиндтех“ ООД, „Брестиом ООД“ и „Еко Енерджи“ ООД, само са взети решения, че не е необходимо да се извършва оценка на въздействието върху околната среда. Други разрешения не са издадени, а и съоръженията не са изградени. Междувременно и решенията относно необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда вече са загубили правно действие. Според генералния адвокат обаче от самите тези решения би могло да се направи заключение за наличието на повишен риск или на по-голяма опасност от обезпокояване или отрицателно въздействие върху посочената територия, която вече е съществувала към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище. Това обаче не е достатъчно, за да се установи наличието на нарушение на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците. Всъщност, без да се извършват други процедурни действия, посоченото застрашаване остава хипотетично.

Генералният адвокат поддържа, че изграждането и експлоатацията на вятърни генератори в териториите, защитени впоследствие като разширение на СЗЗ „Калиакра“, по същество следва да се преценяват по същия начин, както в рамките на територията на първоначалната СЗЗ. Поради това съществува достатъчна вероятност или опасност вследствие на изграждането и експлоатацията на общо 54 вятърни генератора, териториите вече да не са толкова привлекателни за защитените видове птици, както преди това. С оглед на това България е нарушила член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците.

Генералният адвокат анализира и последиците от евентуалното осъждане на България и приема, че въз основа на наличната информация не е възможно да се вземе окончателно решение по въпроса дали трябва да бъде забранена по-нататъшната експлоатация на разгледаните проекти. Всъщност не е изключена възможността, след по-подробен анализ, проектите да нямат отрицателно влияние върху съответната територия или да могат да се обосноват в съответствие с член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията. Затова първата стъпка от изпълнението на решение за евентуално осъждане в частта му, отнасяща се до тези въпроси, и същевременно първата подходяща мярка за предотвратяване на отрицателни въздействия в засегнатите СЗЗ, би била извършването на научна оценка на въздействието на проектите. Ако след извършването на тази оценка продължава да не е възможно да се изключи съществуването на всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно липсата на неблагоприятно въздействие върху съответната територия, може да се окаже, че е необходимо да се прецени възможността за обосноваване по член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията.

По твърдяното нарушение на Директивата за ОВОС (искане Г от петитума)

Генералният адвокат установява, че процесните процедури за извършване на предварителна проверка на всеки един от тези проекти са започнали през втората половина на 2007 г. и са приключили с решения от 24 септември 2007 г. („Еко Енерджи“ ООД — за изграждането на един вятърен генератор), от 11 декември 2007 г. („Лонгман инвестмънт“ ООД — за изграждането на един вятърен генератор) и от 28 декември 2007 г. („Уиндтех“ ООД — за изграждането на четири вятърни генератора, и „Брестиом ООД“ — за изграждането на шест вятърни генератора). От тях само проектът на „Лонгман инвестмънт“ ООД е осъществен и от 16 юни 2008 г. е в експлоатация. За разлика от това, за останалите три проекта никога не са били издавани разрешения за строеж и според предоставената от България информация посочените по-горе решения вече са загубили правно действие поради липса на изпълнение.

Генералният адвокат приема, че към датата, посочена в мотивираното становище решенията относно необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда все още са били в сила. Загубата на правно действие се дължи на факта, че през 2012 г. е въведен петгодишен срок за осъществяването на проекти. Това обосновава заключението, че посочените решения са загубили правно действие не по-рано от пет години след приемането им, тоест едва на 24 септември 2012 г., съответно на 28 декември 2012 г.

Генералният адвокат поддържа, че съмнения относно наличието на нарушение на Директивата за ОВОС поради проекти, които не са изпълнени, биха могли да възникнат поради обстоятелството, че съгласно член 2, параграф 1 държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че преди да бъдат одобрени, проектите, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, в частност поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на разрешение за осъществяване и на оценка относно тяхното въздействие. Решението за липсата на необходимост от оценка на въздействието върху околната среда обаче все още не съответства, доколкото може да се установи, на разрешение за проект. Според предоставената от България информация, която не е оспорена, необходимо е поне още едно разрешение за строеж, което, за разлика от осъществения проект на „Лонгман инвестмънт“ ООД, никога не е бил издавано за трите останали проекта. Следователно България не може да бъде упрекната за това, че за тези проекти са били издадени разрешения без необходимата оценка. При все това решението относно необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда трябва да бъде взето по реда на Директивата за ОВОС, а именно в съответствие с член 4, параграфи 2 и 3, както и с приложение III. Най-малкото тези разпоредби могат да бъдат нарушени дори и проектът никога да не получи всички разрешения, които са необходими. По отношение на проекта на „Лонгман инвестмънт“ ООД освен това е възможно да е налице и нарушение на член 2, параграф 1 от Директивата за ОВОС.

На следващо място генералният адвокат припомня, че когато проверява дали за даден проект трябва да бъде извършена оценка на въздействието върху околната среда, съответният национален орган следва да проучи въздействието, което този проект може да има заедно с други проекти. При липсата на уточнение това задължение не се свежда само до проекти от същия вид. Напротив, при предварителната проверка следва да се обсъди и въпросът дали въздействието на даден проект върху околната среда би могло да е по-съществено поради въздействието на други проекти, отколкото при липсата на тези проекти. В конкретния случай на териториите от ОВМ „Калиакра“, които все още не са били класифицирани като СЗЗ, най-малкото вече са били планирани вятърният парк на „АЕС Гео Енерджи“ ООД с 52 вятърни генератора и три други съоръжения на „Дисиб“ ООД. В края на 2007 г. кумулативният ефект с тези проекти не може автоматично да бъде изключен по отношение на нито един от четирите проекта, обект на критика по настоящото дело. Следователно отчитането на кумулативния ефект на различните проекти за вятърна енергия при проверката на необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда е било абсолютно необходимо.

Въз основа на изложеното, генералният адвокат предлага на Съда да постанови следното решение:

„1)      Като към момента на изтичане на определения от Комисията в мотивираното становище срок не е защитила изцяло като специална защитена зона първоначално незащитените части от територията на орнитологично важното място „Калиакра“, разположени на север от първоначално класифицираната специална защитена зона „Калиакра“, Република България не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/147/ЕО относно опазването на дивите птици.

2)      Република България е нарушила член 4, параграф 4, първо изречение от Директива 2009/147, като не е взела необходимите мерки, за да предотврати влошаване на състоянието на местообитанията на подлежащите на защита видове птици и тяхното обезпокояване вследствие на експлоатацията на вятърните електрически централи на „АЕС Гео Енерджи“ ООД, „Дисиб“ ООД и „Лонгман Инвестмънт“ ООД на територията на орнитологично важното място „Калиакра“, която не е била — а е трябвало да бъде — класифицирана като специална защитена зона.

3)      Република България е нарушила член 6, параграф 2 от Директива 92/43/ЕИО за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, като не е взела необходимите мерки, за да предотврати влошаване на състоянието на местообитанията на защитените видове птици и тяхното обезпокояване вследствие на експлоатацията на вятърните електрически централи на „Калиакра уинд пауър“ АД, „ЕВН Енертраг Каварна“ ООД и „Вертикал – Петков и с-ие“ ООД, както и на съоръженията на „Трейшън клифс голф енд спа резорт“ ООД в рамките на териториите на СЗЗ „Калиакра“ и „Белите скали“.

4)      Република България е нарушила член 4, параграфи 2 и 3 от Директива 2011/92/ЕС относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда и точка 1, буква б) от приложение III към нея, тъй като кумулативният ефект на проектите на „Уиндтех“ ООД, „Брестиом ООД“, „Еко Енерджи“ ООД и „Лонгман инвестмънт“ ООД с други проекти не е бил отчетен по подходящ начин при проверката на необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда, както и допълнително е нарушила член 2, параграф 1 от посочената директива, тъй като въпреки това за проекта на „Лонгман инвестмънт“ ООД е било издадено разрешение и той е бил осъществен.

5)      Отхвърля иска в останалата му част.

6)      Република България понася три четвърти от съдебните разноски, направени от Европейската комисия, и три четвърти от направените от нея съдебни разноски. Комисията понася една четвърт от съдебните разноски, направени от България, и една четвърт от направените от нея съдебни разноски“.