Решение на Федералния конституционен съд на Германия от 24 март 2021г.
Борбата срещу климатичните промени представлява ли основно човешко право, гарантирано от германската Конституция (Grundgesetz), и могат ли гражданите да се позовават на него, за да искат обявяването за противоконституционен на законодателен акт, който не е съобразен с изискванията за борба с климатичните промени?
Този изключително важен въпрос – който вещае нов прочит на закрилата на основните права на гражданите в контекста на климатичните промени – е предмет на скорошното решение на Федералният конституционен съд на Германия (ФКС) от 24 март 2021 г. по дела BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20[1], публикувано на 29 април 2021 г., което коментирам накратко в настоящото изложение.
В конституционната жалба, внесена в частност от група граждани, се твърди, че разпоредбите на Федералния закон за борба с климатичните промени [Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG)] нарушават правото им на живот и на лична неприкосновеност (чл. 2(2) от германската Конституция), правото им на собственост (чл. 14(1) от Конституцията), както и правото им на „екологичен минимален стандарт“ (ökologisches Existenzminimum), което според тях произтича от чл. 2(1) във връзка с член 20а от германския основен закон. Последната разпоредба гласи, че държавата опазва околната среда като фундамент на живота, като взема предвид отговорността си към бъдещите поколения. Жалбоподателите твърдят, по същество, че KSG, който предвижда намаляване с 55% на емисиите на парникови газове до 2030 г., не е достатъчно амбициозен, поради което нарушава гореспоменатите им права.
KSG се основава на задължението, произтичащо от Парижкото споразумение, влязло в сила на 4 ноември 2016 г., съгласно което увеличаването на средната температура на планетата следва да бъде задържано в нива под 2 градуса спрямо пре-индустриалните равнища и за предпочитане под 1,5 градуса, както и на поетото от страна на Германия задължение в дългосрочен план да предвиди до 2050 г. неутралитет в областта на парниковите газове. Освен това с разглежданата национална правна уредба, германският законодател изрично цели постигането на заложените цели в правото на Съюза в тази област.
Правото на живот включва задължение на държавата за борба с климатичните промени
ФКС категорично отсъжда, че правото на живот и на лична неприкосновеност, закрепено в чл. 2(2) от германския основен закон, предполага задължение на държавата за защита (Schutzpflichten) срещу замърсяването на околната среда, без значение кой и какво е причинило замърсяването. Това задължение на държавата включва и защита срещу климатичните промени и явленията, които те предизвикват, като напр. необичайни горещини, горски пожари, урагани, проливни дъждове, наводнения, лавини и свлачища. Нещо повече, това право включва и задължение за закрила на идните поколения. Тъй като климатичните промени могат да нанесат вреди на собствеността, правото на собственост (чл. 14 (1) от Основния закон) също налага такова задължение на държавата.
Дефиниране на задълженията на държавата за борба с климатичните промени
Според ФКС, всяка законова мярка, която не преследва целта за постигане на климатичен неутралитет, трябва да се счита за очевидно неподходяща за осигуряване на закрила срещу рисковете от климатичните промени, каквато закрила се изисква от основните човешки права, споменати по-горе. Това е така, тъй като, в противен случай, глобалното затопляне няма да може да бъде осуетено.
Също така политика, която би позволила климатичните промени да се случват необезпокоявано, би била в пълен разрез с конституционно предвидената закрила на гореспоменатите основни права.
Така гореспоменатите основни права, закрепени в Конституцията, както и чл. 20а от нея, налагат задължение на държавата да предприеме мерки по опазване на климата, които имат за цел постигането на климатичен неутралитет. При все това, това задължение не се ползва с абсолютно предимство спрямо други конституционно закрепени интереси. Така, в случай на конфликт, следва да се търси баланс между различните конституционно установени принципи и интереси. При все това, според ФКС, при търсенето на този баланс, задължението на държавата за предприемане на мерки по опазване на климата има „нарастваща тежест“, тъй като климатичните промени стават все по-интензивни.
Обстоятелството, че други държави не полагат достатъчно грижи в борбата с климатичните промени не освобождава германската държава от конституционното й задължение за борба с тях
ФКС отчита факта, че глобалното затопляне е проблем, който застрашава цялата планета и който не може да бъде решен от никоя държава поотделно. Поради това, според ФКС, чл. 20а от Конституцията задължава германската държава да се ангажира на международно ниво в борбата с климатичните промени. Също така, германската държава не може да се оправдава с обстоятелството, че други държави не полагат достатъчно грижи в тази сфера. Напротив, Конституцията изисква от германската държава да вземе конкретни мерки в своята сфера на компетентност и така да не дава повод на други държави да подкопават търсеното сътрудничество на международно ниво.
Заплаха за човешките права на идните поколения
Като цяло, ФКС заключава, че предвидените в KSG мерки целят предотвратяване или намаляване на последствията от климатичните промени. Така, според ФКС, не може да се установи нарушение на задълженията на държавата за защитата на тези права, тъй като германският законодател се е основал на целите на Споразумението от Париж, съгласно които увеличаването на средната температура на планетата трябва да бъде задържано под 2°C и за предпочитане под 1,5°C, като се има предвид, от една страна, че той разполага с право на преценка чрез какви конкретни мерки да постигне тази цел и, от друга страна, че допълнителна закрила на човешките права може да се осигури посредством допълнителни мерки за приспособяване към изменението на климата.
Въпреки това, забележително е, че ФКС не се ограничава до защитата на правата на жалбоподателите, а взима предвид и правата на бъдещото поколение. Именно в това отношение ФКС установява противоконституционност на някои от разпоредбите на KSG със следните мотиви.
Определените в националната правна уредба обеми на емисиите до 2030 г. предполагат неимоверно по-големи ограничения след 2030 г. Това на практика означава, че голяма част от тежестта на задължението за намаляване на емисиите на парникови газове ще бъде прехвърлено за в бъдеще. По този начин тази тежест ще падне непропорционално върху идните поколения, което ще застраши упражняването на основните им права и свободи, доколкото упражняването им включва, по един или друг начин, отделяне на парникови газове.
Иначе казано, според ФКС не е допустимо да се позволи на определено поколение да изчерпи по-голямата част от търпимите емисии, като ги намали емисиите само умерено, ако подобен подход води до това следващите поколения да понесат смазваща тежест и да ги изправи пред сериозна загуба на техните свободи.
В случая, ФКС установява, че германският законодател не е предвидил мерки за понасянето на тази тежест след 2030 г., което противоречи на Конституцията. ФКС подчертава, че е задължително, от една страна, да се определят своевременно последващите изисквания в областта на намаляването на емисиите за периода след 2030 г. От друга страна, годишните обеми на емисии и изискванията във връзка с намаляването на последните трябва да са достатъчно подробни. Тези изисквания обаче не са изпълнени от националната правна уредба.
От правна гледна точка, ФКС оправдава необходимостта да се осигури закрила за правата на бъдещите поколения с т. нар. теория на предвидимия ефект на намеса (eingriffsähnliche Vorwirkung), според която Конституцията предвижда закрила срещу неоправдана намеса не само в настоящето, но и срещу бъдеща намеса, доколкото тя е предвидима.
Отношение с правото на ЕС
Въпросът с ограничаване на парниковите емисии е гарантиран и в правото на ЕС. Като страна по Протокола от Киото (1997 г.) и Парижкото споразумение (2015 г.) ЕС е поел ангажимент да участва в глобалните усилия за намаляване на емисиите на парникови газове. В съответствие с тези споразумения ЕС си е поставил за цел до 2020 г. да намали емисиите си на парникови газове с 20 %, с 40 % до 2030 г. и с 80 – 95 % до 2050 г. За тази цел е приет Регламент (ЕС) 2018/842 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година за задължителните годишни намаления на емисиите на парникови газове за държавите членки през периода 2021—2030 г., допринасящи за действията в областта на климата в изпълнение на задълженията, поети по Парижкото споразумение, и за изменение на Регламент (ЕС) № 525/2013.
Поради това, ФКС разглежда въпроса за съотношението между правото на ЕС и защитата на основните права, гарантирани в германската Конституция. Въпреки че, както и известно, подходът на ФКС в това отношение буди тревога в някои изолирани решения (в които ФКС намира, че ЕС е действал ultra vires), в конкретното дело ФКС подхожда по начин, който е в унисон със задълженията му на съд на държава-членка на ЕС.
По-конкретно, ФКС припомня съдебната си практика, съгласно която по принцип той трябва да упражнява контрол от гледна точка на закрепените в Конституцията основни права, независимо от евентуалната приложимост на Хартата, когато даден спор попада в област, в която правото на Съюза признава на държавите членки свобода на преценка, както е в случая. В такъв случай съществува презумпция, че националният режим на защита на основните права по принцип гарантира едновременно установеното от правото на Съюза ниво на защита (Mitgewahrleistungsvermutung). Това е оправдано, тъй като законодателят на Съюза не е уеднаквил режима на закрила на приложимите основни права, а е допуснал, в рамките, установени от правото на Съюза, възможността за разнообразие в областта на основните права.
И обратно, когато съответният спор попада в област, напълно хармонизирана от правото на Съюза, то тогава ФКС следва да упражнява контрол с оглед на основните права на Съюза, закрепени в Хартата.
Поглед в бъдещето на защитата на основните права?
Коментираното решение е забележително в няколко отношения.
Първо, то прогласява борбата с климатичните промени като неизменна част от правото на живот. Погледната през призмата на защитата на правото на живот, борбата с климатичните промени придобива ново конституционно измерение. Това на практика означава, че всеки законодателен акт, който не е достатъчно съобразен с целта за климатичен неутралитет може да бъде обявен за противоконституционен, поради противоречието му в частност с правото на живот.
Второ, германската Конституция повелява да се осигури закрила и на правата на бъдещите поколения. Доколкото е много вероятно те да носят основната тежест на климатичните промени, националният законодател трябва още от сега да предвиди мерки, осигуряващи пропорционално разпределение между поколенията на тази тежест. В противен случай, действията му са противоконституционни. В това отношение, посланието на ФКС е забележително: от една страна, не е приемливо огромната тежест в борбата с климатичните промени да се отлага във времето и така да тежи главно на идните поколения. От друга страна, националният законодател трябва да регламентира още от сега начини за облекчаване на тази тежест за идните поколения.
Трето, известният в международното право принцип на реципрочност – който позволява на една държава да не спазва международните си ангажименти, ако друга държава, поела тези ангажименти, не ги спазва – не се прилага в случая, тъй като става дума за защита на основни права, гарантирани в Конституцията.
Това решение всъщност трасира пътя, който предстои да извървим като юристи и граждани, в осмислянето и концептуализирането на борбата с климатичните промени като неизменна част от правото на живот и на лична неприкосновеност. И че тя заслужава конституционна закрила на равна нога с традиционните човешки права. Нещо повече: спазването на тези права включва и спазването на правата на бъдещите поколения. Това със сигурност е пример, който конституционните съдилища и в други държави, а и Съдът на ЕС, трябва особено сериозно да осмислят.
[1] ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618, Klimaschutz.,
