Христо Михайлов *

 

 

Въведение

От дълго време проблемите, свързани с правните средства за защита на физическите и юридическите лица срещу актове на Европейския съюз (ЕС), вълнуват правната общност, превръщайки се в един от най-дискусионните въпроси от правото на ЕС. Първоначално в чл. 173, ал. 2 от Договора за Европейската икономическа общност (ДЕИО) е закрепена възможността частноправните субекти пряко да атакуват акт на институциите. По-късно уредбата на жалбата за отмяна на акт на ЕС е пренесена в чл. 230, ал. 4 ДЕО. Редакцията и на двата текста е идентична, а атакуемите актове, така както са посочени в споменатите разпоредби, са „решение” или „решение под формата на регламент”. Прави впечатление, че от самото начало – делото Plaumann[1], Съдът е възприел относително стриктно тълкуване по отношение на активната легитимация на т.нар. „непривилегировани” жалбоподатели. Това негово разбиране е многократно потвърждавано и се е превърнало във вече установена и постоянна съдебна практика. Именно рестриктивният подход на Съда по отношение на активната легитимация на частноправните субекти за жалбата за отмяна е повод за всестранна критика от страна както на теоретици на правото на ЕС, така и на практикуващи юристи, в това число дори бивши членове на съдебната институция на ЕС.[2]

Договорът от Лисабон представя нови разрешения в европейското законодателство, като осъвременява вече съществуващи концепции и наред с това въвежда модерни идеи. С влизането на Договора в сила (1 декември 2009 г.) регламентацията на жалбата за отмяна на акт на ЕС поставя на преден план редица потенциални въпроси. Член 263 ДФЕС наследи бившия вече чл. 230 ДЕО, уреждайки правото на жалба за отмяна на акт на ЕС. Съгласно неговите разпоредби, жалбоподателите се разделят на „привилегировани” – държавите-членки, Европейския парламент, Съвета на ЕС и Европейската комисия, които не е необходимо да доказват правен интерес при атакуване на акт на ЕС; „полупривилегировани” – Сметната палата, Европейската централна банка и Комитета на регионите, които могат да искат отмяна на акт на ЕС в защита на техните изключителни правомощия; и „непривилегировани” жалбоподатели (частноправните субекти) – физическите и юридическите лица, които следва да докажат наличието на определени предпоставки за допустимост на жалбата им. Наред с това, текстът на чл. 263 увеличи броя на структурите, чиито актове могат да бъдат атакувани, и представи в четвъртата си алинея нова (трета) хипотеза за атакуване на акт от страна на физическите и юридическите лица. Според това предложение, частноправните субекти могат да търсят отмяната на определена категория актове, които не изискват мерки за изпълнение и засягат пряко лицата. Тук частните жалбоподатели не е необходимо да доказват наличието на лично засягане, което изискване многократно е спъвало опитите им да постигнат отмяна на обжалвания от тях акт. Именно предпоставката за лично засягане и начинът, по който Съдът я тълкува и прилага към жалбите на частните лица дава основание на представители от теорията и практиката многократно да укоряват съдебната институция на ЕС и да изразяват своите съмнения относно възможността за достъп до съд на „непривилегированите” жалбоподатели и съвместимостта на прилагания от Съда рестриктивен подход спрямо жалбите на частноправни субекти с правото на ефективна съдебна защита, закрепено в членове 6 и 13 от ЕКЗПЧОС и чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС и потвърдено чрез разпоредбата на чл. 6 от ДЕС.

Това са някои от въпросите, които новата редакция на предишния чл. 230 ДЕО и сегашен чл. 263 ДФЕС повдига и на които твърд отговор все още не е даден. Безспорно е, че Договорът от Лисабон реформира уредбата на активната легитимация на частноправните субекти, но понастоящем е особено дискусионно положението доколко тази реформа улеснява и разширява достъпа на тези жалбоподатели до Съда на ЕС. Следващите страници представляват опит да се хвърли светлина върху проблема и възможното му разрешение. Отправна точка на това изследване са определението на Общия съд по делото InuitTapiriitKanatami[3] (оттук нататък – Inuit), решението на Съда на ЕС по искането за отмяна на споменатото определение[4] (оттук нататък – решението от 3 октомври 2013 г.) и заключението на Генералния адвокат по делото.[5] Като ценен източник на информация, те са подложени на анализ и коментар, наред със становищата на теоретици, занимаващи се с въпросите на активната легитимация на частноправните субекти, и относимата към проблема съдебна практика.

Казусът Inuit – факти и приложимо право

Разглежданият казус визира жалба за отмяна на Регламент (ЕО) № 1007/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 година относно търговията с тюленови продукти[6] (Регламент № 1007/2009). Преди да премина към естеството на спора, ми се струва необходимо накратко да очертая предисторията на европейската законодателна намеса по отношение на търговията с тюленови продукти. Това става още по-необходимо, като се има предвид, че забраната за внос на тюленови продукти, неполучени от традиционните ловни дейности на инуити и други местни общности и допринасящи за тяхното препитание, уредена в посочения Регламент, също така е предмет на спор, който понастоящем се разглежда от Световната търговска оранизация (СТО) по инициатива на Канада и Норвегия.[7]

Първите законодателни инициативи на тогавашната Европейска общност датират от 80-те години на миналия век, когато се появяват сведения за жестоки убийства на тюлени, предизвикали острото възмущение на европейската общественост.[8] В отговор на обществената реакция Съветът приема Директива 83/129/ЕИО относно вноса в държавите-членки на кожи от някои тюлени и продукти, произведени от тюлени („Тюленовата директива”).[9] Директивата забранява вноса на тюленови кожи на общностния пазар, като прави изключение за продуктите, получени от традиционните ловни дейности на инуитите.[10] Действието на директивата трябвало да бъде до 1985 г., но с последващи две директиви срокът ѝ е удължен за неопределен период. След „Тюленовата директива” и като част от политиката за запазване на биоразнообразието, през 1992 г. на бял свят се появява т.нар. „Директива за естествените местообитания”[11], която забранява употребата на някои оръжия и методи за ловуване на тюлени, които принадлежат към определени тюленови популации. Наскоро някои държави-членки (в частност Белгия и Нидерландия) от своя страна въведоха национални забрани, а Европейският парламент с резолюция предложи тотална забрана на тюленови продукти.[12] Почти едновременно и Парламентарната асамблея на Съвета на Европа прие препоръка за забраната на всички жестоки методи за лов на тюлени.[13] Тези предхождащи стъпки водят до приемането на вече споменатия Регламент № 1007/2009. Малко преди влизането му в сила на 20 август 2010 г., Комисията прие Регламент № 737/2010[14] за изпълнение на първия регламент.

И така, на 11 януари 2010 г. седемнадесет частни лица – физически и юридически, повечето с инуитски произход и основно производители и търговци на тюленови продукти, се обръщат към Общия съд с искане за отмяна на Регламент № 1007/2009. Преди да разгледа спора по същество, Общият съд проверява допустимостта на жалбата. Изследвайки предпоставките за допустимост, съдът посочва, че атакуваният регламент е законодателен акт, който не попада в третата хипотеза на чл. 263, ал. 4 ДФЕС, а за да се субсумира под втората хипотеза, е необходимо жалбоподателите да докажат, че актът ги засяга пряко и лично.[15] Тъй като те не успяват да удовлетворят това изискване, съдът заключава, че искането е недопустимо и го отхвърля. На 23 ноември 2011 г. лицата обжалват определението на Общия съд пред Съда на ЕС. В своето заключение по жалбата им Генералният адвокат Kokott прави обзор и подробен анализ на новостите във връзка с активната легитимация на частните лица по чл. 263, ал. 4 и по същество стига до същите изводи, до които стига и Общият съд. В решението си от 3 октомври 2013 г. Съдът на ЕС също потвърждава констатациите на Общия съд. По-подробно за тях ще стане дума в следващите редове.

Член 263, алинея 4 от ДФЕС – какво ново има тук?

Редакцията на чл. 263, ал. 4 ДФЕС на български език гласи: „Всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.” В първата алинея на чл. 263 е прогласено правомощието на Съда на ЕС по осъществяване на контрола за законосъобразност на законодателните актове, на актовете на Съвета, Комисията и на Европейската централна банка (без препоръките и становищата), на произвеждащите правно действие по отношение на трети страни актове на Европейския парламент и на Европейския съвет, както и на актовете, издадени от органите, службите или агенциите на Съюза, предназначени да произвеждат правно действие по отношение на трети страни. Алинея втора очертава основанията за подаване на жалбата за отмяна – некомпетентност, съществено процесуално нарушение, нарушаване на Договорите или на всякаква правна норма, свързана с тяхното изпълнение, или злоупотреба с власт.

Тук е мястото да бъдат направени някои уточнения. На първо място, българският превод на разпоредбата не е правилен. При съпоставка с езиковите версии на английски, немски и френски език се забелязват някои неточности.[16] В английската, немската и френската редакция на чл. 263, ал. 4 ДФЕС става дума за актове като общо понятие.[17] В българската редакция, както се вижда, се говори за „решения”. По смисъла на чл. 288 ДФЕС решението е само един от видовете правни актове, които институциите на ЕС приемат. Нещо повече, в своята практика Съдът е приел, че не само решенията могат да бъдат атакувани, но и други актове, стига да засягат пряко и лично жалбоподателя.[18] Следователно в това отношение българският превод на Договора следва да бъде променен, като думата „решенията” се замени с „актовете”, като така се избегне текстуалното ограничаване на кръга от актове, срещу които може да бъде насочена жалбата по чл. 263, ал. 4 ДФЕС.

Другото съображение е във връзка с новото разрешение, намерило място като трета хипотеза в ал. 4 на чл. 263 ДФЕС. Според последното предложение в текста на разпоредбата, всяко физическо или юридическо лице може да предяви жалба за отмяна на подзаконов акт, който го засяга пряко и не изисква мерки за изпълнение. Преведеното на български език като „подзаконови актове” понятие буди известни възражения.

Терминът „подзаконов акт” предполага да съществува „закон”, на който актът да бъде подчинен, и следователно подзаконов. С други думи, употребата на израза „подзаконов акт” изрично визира йерархична структура на масива от правни норми на правото на ЕС, в която структура едни норми са подчинени на други норми, така както подзаконовите актове са подчинени на законите в една национална правна система. Тази концепция според мен не може да се проектира огледално на равнището на правото на ЕС. Макар в правото на ЕС да съществува определена подчиненост на нормите (например между разпоредбите на базов регламент и съобразените с тях разпоредби на регламента по изпълнение на базовия регламент), за йерархия в класическия смисъл на националното право не може да се говори. В това отношение си позволявам да напомня, че Договорът от Лисабон не възпроизвежда йерархията на актовете на ЕС, предложена в чл. I-33 на Договора за създаване на Конституция за Европа (ДКЕ).[19] И най-сетне, в системата от актове на правото на ЕС не съществува европейски „закон”, спрямо който да има европейски „подзаконови” актове.Наред с това, заслужава да се отбележи, че представено като „подзаконов акт”, понятието не предизвиква особени трудности за интерпретация. Само че ако на български език (а и не само) между „регламент” и „подзаконов акт” има отчетлива разлика, базирана на първо място на липсата на сходство в изписването им, то на голяма част от официалните езици на ЕС такова сходство е налице. Така например на английски език регламент е regulation, а еквивалентът на подзаконов акт – regulatoryact; на немски – съответно Verordnung и RechtsaktmitVerordnungscharakter; на френски – règlement и acte réglementaire. Именно оттук идва и проблемът за значението и обхвата на въведения с Договора от Лисабон нов термин: дали регулативните актове включват регламентите и директивите и ако да, то кои – законодателните, делегираните, тези по изпълнение или всички заедно.

За целите на настоящото изследване по-нататък в изложението няма да използвам термина „подзаконов акт”, а вместо него ще си служа с „регулативен акт” като работно понятие. Причината, поради която мисля, че така е по-уместно, е, че в българската правна система понятие „регулативен акт” няма, докато „подзаконов акт” е термин с утвърдено правно значение, при това силно обвързано с националния правен ред. Струва ми се, че би било по-удачно и, преди всичко – по-разбираемо за читателя, да се изпълни със съдържание едно ново и непознато досега понятие, отколкото да се влага нов смисъл във вече наложено такова, чиято употреба и без друго е широка. В края на анализа на термина „регулативен акт” ще изведа един друг, вече познат и ясен термин като предложение за промяна в превода.

След тези терминологични бележки дойде моментът да обърнем внимание на отделните изисквания за допустимост на жалбата по чл. 263, ал. 4 ДФЕС и да ги разгледаме в детайли.

Регулативен акт

Новостта в уредбата на активната легитимация на частноправните субекти по чл. 263, ал. 4 ДФЕС, както вече споменах, се състои в тази трета хипотеза – възможността на частните жалбоподатели да атакуват „регулативен акт”, който ги засяга пряко и не включва мерки за изпълнение. Безспорно това нормативно решение цели улесняване на достъпа на физическите и юридическите лица до съд във връзка със законността на актовете на институциите на ЕС, тъй като тук не е необходимо да се доказва личното засягане на лицето от атакувания акт.[20] Suigenerisпонятието „регулативен акт” се появява в правото на ЕС с Договора от Лисабон и не се съдържа никъде другаде в текстовете на ДЕС и ДФЕС, освен в посочената разпоредба. Разбирането за това, кои актове са регулативни по смисъла на Договорите, е от ключово значение за ефективната съдебна защита на правата на лицата и за целостта на системата от правни средства, предоставени им с Договорите.

Жалбоподателите по делото Inuit твърдят, че атакуваният Регламент № 1007/2009 представлява регулативен акт. За да изясни смисъла на понятието „регулативен акт”, Общият съд провежда езиково, историческо и телеологическо тълкуване и заключава, че противно на твърденията на жалбоподателите, регулативни са всички актове с общо приложение, с изключение на законодателните.[21] Той установява, че атакуваният регламент представлява законодателен акт по смисъла на чл. 289, ал. 1 и 3 във вр. с чл. 294 ДФЕС[22] и поради тази причина жалбоподателите не могат да се ползват от облекчението на третото предложение на ал. 4 на чл. 263. В своето заключение по делото Генералният адвокат също стига до извода, че законодателните актове не се включват в понятието регулативен акт. Аргументацията на Генералния адвокат е подробна и ясна и ще бъде разгледана в следващите редове.

Преди това обаче държа да отбележа нещо, което не трябва да се забравя – наред с техния характер на учредителни инструменти на ЕС, ДЕС и ДФЕС са също така международни договори. Това е категоричното становище на Съда по знаковото дело Costaсрещу ENEL[23]по отношениена тогавашния Договор за Европейската икономическа общност (ДЕИО), като разбира се, посочва и обстоятелството, че за разлика от обикновените международни договори, ДЕИО създава отделен правен ред, който е интегрална част от правните системи на държавите-членки. Това положение е валидно и за настоящите Договори. Бидейки международни договори, правилата за тълкуване на международни споразумения, закрепени във Виенската конвенция за правото на договорите от 1969 г., намират приложение спрямо разпоредбите на ДЕС и ДФЕС. Съгласно чл. 31 от Конвенцията, договорите следва да се тълкуват добросъвестно, като се възприема обикновеното значение на термините в техния контекст, и се държи сметка за обекта и целите на договора. Като спомагателни способи за тълкуване чл. 32 от Конвенцията посочва подготвителните материали и обстоятелствата, при които договорът е сключен.

Нека видим какво е обикновеното значение на думата „регулативен”. Терминът произлиза от латинския глагол regere, който се превежда като управлявам, командвам, напътствам.[24] Тук е мястото да се отбележи, че в държавите непосредственото управление се осъществява от изпълнителната власт, чиито актове не са законодателни. От глагола regere възникват производните понятия regulatory, regulation (англ.) и réglementaire, règlement (фр.). В превод от английски, regulationозначава закон, правило, а също така устав, инструкция, наредба (в британското право най-често се използва за обозначаване на наредба), постановление, разпореждане; от своя страна regulatoryсе превежда като разпоредителен.[25] Значението на френската дума règlement е регламент, постановление, устав, а на réglementaire– подзаконов.[26]Макар съответните термини на немски език да не произлизат от латинската дума regere, тяхното значение е идентично с това на английски и френски език: Verordnungозначаванаредба, предписание, разпореждане[27], съответно RechtsaktmitVerordnungscharakter би следвало да се преведе като юридически акт с разпоредителен характер. От съпоставката между различните езикови варианти за обозначаване на един и същ термин и изясняването на техния произход се налага изводът, че обикновеното значение на термина „регулативен акт” е подзаконов акт (в контекста на националните правни системи на държавите), но вземайки отново предвид гореизложените съображения във връзка със систематизацията и йерархията на актовете на правото на ЕС, по-удачно е новото понятие да се обозначи като акт с незаконодателен характер.

Връщайки се отново към тълкувателните правила на Виенската конвенция от 1969 г., нека видим как разпоредбата на ал. 4 се включва в системата на чл. 263 и какво е отношението ѝ спрямо други текстове от ДФЕС. Докато в ал. 1 на чл. 263 законодателните актове са изрично споменати, това не е направено в ал. 4. Впечатление прави фактът, че в третата хипотеза са визирани регулативни актове, а във втората – актове, които засягат лицето пряко и лично. Общият съд[28] и Генералният адвокат[29] правилно приемат, че жалбата за отмяна на законодателен акт на ЕС може да бъде подадена от частноправен субект при условията на тази втора хипотеза. Не ми се струва логично законодателните актове да се включват в обхвата на регулативните актове, тъй като тогава ще имаме застъпване на хипотези: един законодателен акт ще може да бъде атакуван, при положение че пряко и лично засяга лицето, каквито са изискванията на второто предложение на ал. 4, а от друга страна ще може да се търси отмяната му и при условие че само пряко (но не и лично) засяга жалбоподателя и не включва мерки за изпълнение, каквито условия поставя третото предложение на същата алинея.[30] Ако действително Договорът от Лисабон си поставя за цел да улесни достъпа на частните лица до съд във връзка със законосъобразността на актове на европейските институции (което е общоприето – заявено е на междуправителствената конференция през 2007 г. от тогавашния председател на Съда на ЕС[31], а в делото Inuitне се оспорва нито от жалбоподателите, нито от Европейския парламент, Съвета и Комисията[32]) логично е да го направи, като премахне изискването за лично засягане[33] като предпоставка за допустимост на жалбите на частноправни субекти само срещу незаконодателни актове[34], а не отстранявайки го изобщо, предвид че го срещаме отново във второто предложение на чл. 263, ал. 4. В обратния смисъл – ако приемем, че Договорът включва и законодателните актове в обхвата на регулативните актове, тогава ще бъдем изправени пред законодателна немарливост (заради дублирането на хипотези) и нещо повече – пред ефективното отстраняване на изрично предвидена предпоставка за допустимост на жалбата за отмяна, каквато е изискването за лично засягане на лицето. В такъв случай, тъй като доказването на лично засягане е много трудно, частните субекти ще подават жалбите си за отмяна на законодателни актове по третата хипотеза, и жалбите им ще бъдат обявявани за допустими, ако са спазени и условията за пряко засягане и отсъствие на мерки за изпълнение. Това би довело до хаос в системата на чл. 263, а не ми се струва реалистично авторите на Договорите да целят да облекчат условията за допустимост на жалбата за отмяна по този начин. От друга страна, включването само на незаконодателните актове с общо приложение в рамките на термина „регулативен акт” отговаря на намерението за улесняване на достъпа до съд на лицата, и едновременно с това запазва хармонията в разпоредбите на чл. 263. Поради изложените причини не мога да подкрепя разширителното тълкуване на понятието „регулативен акт”.

Във връзка с отношението на третата хипотеза в ал. 4 на чл. 263 ДФЕС към други разпоредби от Договора следва да припомня, че понятието „регулативен акт” не се среща никъде другаде в текстовете на ДФЕС. Въпреки това има няколко разпоредби, които визират близки термини. Както Общият съд посочва[35], такъв е случаят с чл. 114, отнасящ се до сближаването на законодателствата. В ал. 1 от посочената разпоредба става дума за „мерките за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите-членки”. За законови, подзаконови и административни разпоредби говорят още членове 115, 116, 117 ДФЕС. Разбира се, те се отнасят до национални разпоредби, но използваната терминология демонстрира поразително сходство, което се разкрива при съпоставка на българския превод на Договора с английската и френската редакция на съответния член[36]: the provisions laid down by law, regulation or administrative action (англ.) и dispositions législatives, réglementaires et administratives (фр.). По този начин е възможно да се направи аналогия между изрично визираните в споменатите текстове на Договора подзаконови разпоредби и редакцията на чл. 263, ал. 4, предл. трето, в смисъл че с употребата на термина „регулативен акт” се има предвид акт с незаконодателен характер (или на езика на националното право – подзаконов акт).

В заключението си Генералният адвокат Kokottизследва подробно историята на ал. 4 на чл. 263 ДФЕС.[37] Първоначално текстът на чл. 263, ал. 4 заема място в Договора за създаване на Конституция за Европа като чл. III-356(4). Самият конституционен договор обаче прокарва ясно разграничение и установява йерархия между законодателните и незаконодателните актове. Посочената разпоредба от конституционния договор, позволяваща атакуването на регулативни актове, отчетливо визира само незаконодателните актове. Потвърждение на този извод се открива в подготвителните документи към ДКЕ, според които изразът „акт с общо приложение” е бил дискутиран на конвента, но отхвърлен и заменен с по-тесния термин „регулативен акт”, чрез който (по думите на Генералния адвокат) е изразена разликата между законодателните и незаконодателните актове. Очевидно поради тази причина изразът „акт с общо приложение” е отхвърлен по отношение на уредбата на жалбата за отмяна на актове на ЕС, докато на други места в Договора той се среща често.[38] Следователно пренасяйки редакцията на чл. III-356(4) ДКЕ в ДФЕС като чл. 263, ал. 4, авторите на Договора са възнамерявали да не включват законодателните актове в обхвата на регулативните актове. Това обстоятелство проличава от преводите на понятието „регулативен акт” на различните езици – то е отъждествявано по-скоро с акт на изпълнителната власт, отколкото със законодателен акт.[39] Наред с тези съображения, Генералният адвокат се противопоставя на предложеното от жалбоподателите по делото Inuitпо-широко тълкуване на „регулативен акт”, в смисъл че да включва в себе си и законодателните актове, с още един аргумент – пред междуправителствената конференция от 2007 г. ясно се поставя задачата да се премахне лансираната с ДКЕ конституционна концепция, но извън това да не се подкопават вече постигнатите с подписването на конституционния договор резултати[40], и в частност да се запази разликата между законодателните и незаконодателните актове и последиците от тази разлика.[41]

След като проследява историята на чл. 263, ал. 4, предл. трето, Генералният адвокат убедително обосновава, че не всички регламенти, директиви и решения са законодателни актове, тъй като по смисъла на чл. 297, ал. 2 ДФЕС те могат да бъдат и незаконодателни актове.[42] По-нататък в заключението е изложено, че незаконодателни актове са делегираните актове и актовете за изпълнение, както и актовете, приети по suigenerisпроцедура.[43]

Следва да се посочи, че изразеното виждане за тълкуването на понятието „регулативен акт” не е общоприето. Сред много автори се е наложило разбирането, че именно включването на законодателните актове в кръга на регулативните актове е голямата промяна в уредбата на жалбата по чл. 263, ал. 4 ДФЕС, която Договорът от Лисабон е призван да направи. Тези автори изтъкват най-различни аргументи – формалистичния критерий за определянето на един акт като законодателен или незаконодателен; предложения за езиково тълкуване, основано от една страна на ясното разграничение между изброените в ДФЕС актове на законодателни и незаконодателни, а от друга страна на липсата на изрично разграничение между законодателни и регулативни актове; телеологично тълкуване, което изхожда от обстоятелството, че щом Договорът от Лисабон разширява кръга на атакуемите актове, щом включва и Комитета на регионите сред „полупривилегированите” жалбоподатели, щом дава възможност вече да бъдат атакувани „актове”, а не просто „решения”, тогава разпоредбата на чл. 263, ал. 4 всъщност не само улеснявала достъпа на частноправните субекти до Съда на ЕС, но и стопявала формалните разлики между отделните актове; прагматични съображения, свързани с недостатъците на процедурата по преюдициално запитване.[44]

Изброените аргументи са повече или по-малко основателни, но те не могат да натежат в полза на включването на законодателните актове в обхвата на понятието „регулативен акт”, тъй като както вече споменах, езикът на Договора, обикновеното значение на термините в техния контекст, намеренията на авторите на Договора и другите изложени в предходните страници съображения (най-вече възможността за дублиране на хипотези и отстраняване на изискването за лично засягане при приемане на обратното гледище) подкрепят позицията, че регулативни актове са незаконодателните актове с общо приложение.[45] Тъй като вече Съдът вложи този смисъл в понятието „регулативен акт”[46] и по същество го направи синоним на незаконодателните актове, според мен българската редакция на чл. 263, ал. 4 ДФЕС следва да бъде променена, като изразът „подзаконови актове” в третата хипотеза бъде заменен с „незаконодателни актове (с общо приложение)”. По този начин текстът на разпоредбата на български език би станал по-разбираем и прецизен, като в него се включи ясното и вече наложило се понятие за незаконодателни актове, а работата с Договора ще бъде улеснена, най-вече с оглед на по-бързото и удобно квалифициране на атакуваните актове по третото предложение на чл. 263, ал. 4. От значение е също обстоятелството, че така ще се отстрани и впечатлението за класическа йерархия на актовете на ЕС, което терминът „подзаконови актове” създава.[47]

Пряко засягане и мерки за изпълнение

В тази част на изложението останалите две предпоставки за допустимост на жалбата по чл. 263, ал. 4, предл. трето от ДФЕС – изискването за пряко засягане и незаконодателният акт да не включва мерки за изпълнение, ще бъдат разгледани заедно.

По същество изискването за пряко засягане в третата и във втората хипотеза на чл. 263, ал. 4 има едно и също съдържание. След като Общият съд по делото Inuit категоризира атакувания Регламент № 1007/2009 като законодателен акт[48] и следователно непопадащ в третата хипотеза на чл. 263, ал. 4 ДФЕС, съдът изследва дали актът засяга жалбоподателите пряко и лично, каквито са изискванията на второто предложение на същата разпоредба. По отношение на условието за пряко засягане съдът заключава, че регламентът засяга пряко само тези от жалбоподателите, които са активно заети в пускането на тюленови продукти на пазара на ЕС (като такива съдът разглежда четирима от тях), а не и тези, които се занимават с лова на тюлени, както и организациите, които представляват интересите им.[49] В заключението си Генерален адвокат Kokottсе съгласява с изводите на Общия съд, като установява наличието на пряко засягане във връзка само с още един от жалбоподателите.[50] В решението от 3 октомври 2013 г. Съдът на ЕС не изследва въпроса, дали Общият съд правилно е определил кои от лицата са пряко засегнати от атакувания регламент.[51]

В какво точно се състои изискването за пряко засягане? В решението си по делото NV International Fruit Company[52] Съдът приема, че лицето е пряко засегнато, когато адресатът на акта не е разполагал с никаква свобода на преценка при изпълнението на акта. По-късно Съдът обогатява съдържанието на изискването за пряко засягане, като в решението си по делото Piraiki-Patraiki[53] заявява, че това условие ще бъде изпълнено и в случаите, когато макар адресатът на акта да разполага с дискреция при изпълнението на акта, упражняването на тази дискреция на практика е само теоретично. Тази хипотеза ще е налице, когато адресатът на акта предварително информира лицето за това, как ще упражни дискрецията си. В такъв случай лицето ще бъде пряко засегнато.[54] Накратко, даден акт на институциите на ЕС ще засяга пряко частноправен субект, когато макар да е адресиран до друго лице[55], пряко въздейства върху правната сфера на субекта, като не оставя на адресата свобода на преценка във връзка с изпълнението на предписанието. Изпълнението на акта трябва да следва директно от нормите на правото на ЕС, без да има други опосредяващи норми.[56]

Така представено, изискването за пряко засягане изглежда невъзможно да бъде удовлетворено от частноправен субект, когато атакуваният акт е директива. Според дефиницията, дадена в чл. 288, ал. 3 ДФЕС, директивата изисква мерки за изпълнение от страна на държавите-членки, които са нейни адресати. С други думи, не директивата ще засяга пряко правната сфера на лицето, а националните разпоредби, приети от държавата в изпълнение на предписанията на директивата. Случва се обаче, при това често, някои директиви да изискват въвеждане в националното право на забрани, които са толкова конкретни и чието въвеждане не може да бъде отхвърлено по преценка на държавите-членки, че изглежда сякаш директивата засяга пряко частните лица.[57] В решението по делото Salamander[58] Общият съд (тогава наречен Първоинстанционен съд) отхвърля възможността разпоредбите на директива да засягат пряко частноправните субекти, тъй като дори директивата да изисква въвеждането на забрана, тя няма да прояви действието си спрямо физическите и юридическите лица, докато не бъде транспонирана.[59] Съдът не отдава внимание на факта, че точното изпълнение от страна на държавата на задължението ѝ по директивата за транспониране на забраната в националното право неизбежно ще засегне правната сфера на частните лица, при това без държавата да разполага с възможността да прецени дали да въведе предписанията на директивата, или не. В аргументацията си съдът се придържа към установената съдебна практика, че сами по себе си директивите не могат да налагат задължения на частните лица.[60]

Не толкова категорично звучи Съдът в решението по делото Gibraltar.[61] В този казус Съдът отхвърля искането на Гибралтар не поради факта, че атакуваният акт е директива, а защото след като анализира атакуваните разпоредби от нея[62], заключава, че директивата не представлява решение по смисъла на тогавашния чл. 173, ал. 2 ДЕИО.[63] Нови нюанси в подкрепа на тезата, че директива може да засяга пряко частните лица внася и заключението на Генерален адвокат Lenz по същото дело. Той заявява, че изискването за пряко засягане е предвидено, за да не могат да се подават жалби срещу мерки, които оставят определянето на принципи и обхвата на нормотворческа намеса на последващи решения, взети при упражняване на дискреционна власт, а да бъдат атакувани тези решения.[64] Acontrario, струва ми се, че в случай че въпросните мерки не предоставят такава дискреция, те също могат да бъдат атакувани.

Може би за да отстранят възможността за атакуване на директивите при доказване на пряко засягане, авторите на Договора от Лисабон поставят още едно изискване – атакуваният акт да не включва мерки за изпълнение. Нека видим дали не е такъв случаят.

Ясно е, че мерки за изпълнение могат да бъдат приемани от Съюза и от държавите-членки. След като беше изяснено съдържанието на изискването за пряко засягане – да няма мерки, опосредяващи въздействието на норма от правото на ЕС върху правната сфера на частните лица, на пръв поглед се създава впечатлението, че сякаш двете предпоставки се припокриват.[65]

Логиката обаче е друга. На страница втора от цитираното по-рано Съобщение на Комисията[66] са посочени позициите на Съвета и на Комисията, подадени до Общия съд. Според Съвета и Комисията, след като директивите трябва да бъдат транспонирани от държавите-членки, до които са адресирани, е невъзможно жалби за отмяна на директива да бъдат обявявани за допустими по третото предложение на чл. 263, ал. 4. Очевидно случаят е точно такъв.

В случай че атакуваният незаконодателен акт не включва мерки за изпълнение, но въпреки това такива са били приети, няма пречка за подаване на жалба по чл. 263, ал. 4, предл. трето.[67] Това е така, защото макар самият акт да не изисква мерки за изпълнение, държавата е приела мерките, за да не противоречи националното ѝ право на предписанията на акта. С други думи, това е въпрос на националното право, а не изискване, поставено от незаконодателния акт на ЕС.

Не трябва да се забравя обаче, че директивите не са единственият от видовете актове, които включват мерки за изпълнение. Такива актове още могат да бъдат законодателните регламенти, делегираните регламенти, решенията. Тези актове могат да бъдат атакувани по второто предложение на чл. 263, ал. 4, където се поставя изискването за лично засягане.[68] Следователно за да бъде жалбата му допустима, частноправният субект трябва да докаже, че актът го засяга не само пряко, но и лично.

Лично засягане

Дали атакуваният акт лично засяга частния жалбоподател се преценява на базата на тест, изведен от Съда в решението по делото Plaumann.[69] Според формулата Plaumann, лицата, които не са адресати на акта, биват третирани като лично засегнати, ако актът ги засяга поради някои качества, които са им присъщи, или поради обстоятелства, които ги открояват от всички останали лица, и по силата на тези фактори актът отличава частните субекти индивидуално по същия начин, както при адресата на акта.[70] Прилагайки споменатия тест към тези жалбоподатели по делото Inuit, за които преди това е установил наличието на пряко засягане, Общият съд заключава, че атакуваният Регламент № 1007/2009, който се прилага към обективно определени ситуации и произвежда действие по отношение на лица, посочени общо и абстрактно[71], не разграничава индивидуално жалбоподателите от всички други търговци, които пускат тюленови продукти на пазара.[72] По отношение на аргумента на жалбоподателите за инуитския произход на техните продукти, които биват пускани на пазара от компании, разпространяващи едновременно с това и тюленови продукти, за които инуитското изключение не важи, съдът заявява, че това обстоятелство не е достатъчно, че да открои лично жалбоподателите по същия начин, както при адресата на едно решение.[73] Въз основа на тези последни съображения Общият съд отхвърля жалбата като недопустима.

В своето заключение по делото Inuit Генералният адвокат не призовава Съда да преразгледа разбирането си за изискването за лично засягане, а напротив – подкрепя установената съдебна практика по въпроса и изразява съгласие с позицията на Общия съд.[74] В решението си от 3 октомври 2013 г. Съдът на ЕС също отхвърля призива на жалбоподателите да ревизира съдържанието на критерия за лично засягане. Съдът заявява, че текстът на разпоредбата на чл. 263 ДФЕС не дава индикации за наличие на намерение у авторите на Договорите за промяна на съдържанието на изискването за лично засягане.[75]

От съображения за пълнота на изложението и коректност към читателя, ми се струва, че тук е мястото да посоча някои проблеми, свързани с тази предпоставка за допустимост на жалбата по чл. 263, ал. 4, предл. второ от ДФЕС.

В предходните страници стана дума, че е много трудно за частноправните субекти да удовлетворят изискването за лично засягане. Трудността идва на първо място от обстоятелството, че формулата Plaumann предполага жалбоподателят да принадлежи към затворена категория (кръг, клас) от лица, за да твърди, че е лично засегнат от акта. Затворената категория е тази, чийто брой на членовете е фиксиран и постоянен към момента, в който актът е приет или издаден.[76] Наред с това и от друга страна, формулата за лично засягане се свързва и с теста за абстрактна терминология на атакувания акт. Според този тест, представен от Съда в решението по делото Calpak[77], щом един акт се прилага към обективно определени ситуации и произвежда действие спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно, тогава този акт е с общо приложение и това обстоятелство не се променя от факта, че е възможно да се определи броят или дори самоличността на лицата, по отношение на които актът произвежда действие. С други думи, ако един регламент се окаже „истински” регламент – намира общо приложение, разпоредбите му са формулирани общо и абстрактно, то в този случай няма как да се установи лично засягане. По-късно обаче, в решението си по делото Codorníu[78]Съдът реформира виждането си и приема, че макар един акт да е с общо приложение, този акт все пак може лично да засяга жалбоподателя. Последното се преценява по формулата Plaumann. Споменатото дело Codorníu е последното, разгледано от Съда на ЕС, преди компетентността да се произнася по жалбите на частни лица да се прехвърли върху Общия съд (тогавашния Първоинстанционен съд). Въпреки надеждите, че Първоинстанционният съд няма да бъде толкова рестриктивен, още с определението по делото Greenpeace[79]съдът опровергава тези очаквания и прилага теста Plaumann.

Формулата Plaumannсреща силна критика от страна на правната общност.[80] В подкрепа на призива за либерализиране на критерия за лично засягане се привеждат най-различни аргументи. Твърди се, че още по делото PlaumannСъдът е пропуснал да вземе предвид обстоятелството, че икономиката се развива по свои закони и ако теоретично е възможно икономическата дейност на жалбоподателя Плауман (вносител на мандарини) да бъде предприета от всяко лице, то на практика законът за търсенето и предлагането всъщност ограничава броя на вносителите на мандарини до определен брой.[81] От друга страна, заявявайки също така, че тази дейност може да бъде предприета и по всяко време, Съдът пропуска да съобрази, че проверката за допустимост на жалбата се извършва към момента на подаването ѝ, а не по всяко време.[82]

Критиките към практиката на Съда във връзка с допустимостта на жалбите за отмяна на актове на ЕС, подадени от частни лица, и дебатите относно факторите, които са го накарали да заеме такава позиция, дават основание на изследователите да търсят и предлагат различни обяснения за възприетия рестриктивен подход. Рестриктивният подход на Съда се разглежда от някои автори като продукт на предполагаемата воля на авторите на Договорите, а според други, този подход отразява виждането на Съда по отношение на нуждите на интеграционната система[83], чието развитие вероятно би било по-леко и бързо, ако възможността на гражданите на държавите-членки да оспорват актове на европейските институции бъде по-ограничена. Според едни от авторите[84], отговорът може да бъде открит в решението по делото Producteurs de Fruits[85], където Съдът казва, че „системата (…) установена с Римските договори, поставя по-рестриктивни условия от тези, установени с Договора за ЕОВС, за допустимостта на жалбите на частните лица”, т.е. това е политическо решение, отразяващо волята на авторите на Договорите да ограничат възможността частните лица да атакуват приети от ЕС регламенти и решения, адресирани до държавите-членки.Имайки предвид обстоятелството, че днес ЕС е навлязъл в области, като че ли непредвиждани от авторите на първите Договори, този аргумент изглежда неубедителен. Друго предлагано обяснение е, че рестриктивният подход към жалбите на частноправните субекти е „част от мащабен план на Съда да предизвика промяна в съдебната система на Общността”[86], неизвестно точно каква.Струва ми се обаче, че ако Съдът действително би целял промяна в съдебната система на ЕС, именно Съдът би я извършил деликатно по тълкувателен път, приспособявайки по този начин системата към съвременните условия. Накрая, има и автори, които свързват рестриктивното отношение на Съда към жалбите на частноправни субекти с конкретния предмет на делото.[87] Така например, в сферата на общата селскостопанска политика Комисията и Съветът трябва да правят трудни избори и да балансират различни интереси.[88] Поради тази причина е възможно да бъдат подадени много жалби срещу приетите от тях регламенти. В такъв случай Съдът би могъл или да възприеме рестриктивен стандарт за съдебен контрол върху актовете, като отменя единствено тези, при които е допусната очевидна грешка, или като използва стриктен тест за допустимост на жалбите за отмяна, което пък би ангажирало по-малко време.[89] С особена тежест е също така сравнителноправният аргумент – в националното право на държавите-членки на ЕС възможността физически и юридически лица пряко да атакуват законодателен акт не е често срещана, а където я има, тя често е подчинена на изискването за изчерпване на всички други средства за защита, преди да може да се подаде частна конституционна жалба.[90]

Независимо от възможните обяснения за отношението на Съда към допустимостта на жалбите на физическите и юридическите лица по чл. 263, ал. 4 и предшествениците на този текст, с течение на времето проблемите, свързани с достъпа на частните лица до Съда на ЕС, стават все по-осезаеми.[91] Това се дължи на съвкупност от фактори: по-либералния подход на Съда към допустимостта на жалбите за отмяна в някои области като конкуренция, анти-дъмпинг и държавни помощи, където Съдът прилага критериите за допустимост много по-гъвкаво и допустимостта е по-скоро правило, а не изключение; логиката на европейската интеграция, която създава предпоставките за навлизане на правото на ЕС в най-различни области от обществения живот, в това число и в частния сектор; поставянето за въпроса за единни и последователни стандарти за съдебен контрол във връзка с осигуряването на ефективна съдебна защита; очакваното присъединяване на ЕС към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКЗПЧОС) и др. Всички тези обстоятелства обуславят критиките към тогавашния чл. 230, ал. 4 ДЕО и надеждите[92], че предпоставките за допустимост ще бъдат ревизирани с Договора от Амстердам или Договора от Ница.[93] В последна сметка обаче това не се случва.

Въз основа на изложеното дотук никак не изглежда изненадващ фактът, че практиката на Съда и Общия съд по допустимостта на жалбите на частноправни субекти е възприемана негативно. Съдът многократно защитава тази своя практика с аргумента, че Договорите установяват единна и цялостна система за съдебна защита и лицата, чиито жалби по чл. 263, ал. 4 ДФЕС биват отхвърляни като недопустими, могат индиректно да оспорят законността на акт на ЕС чрез процедурата за преюдициално запитване по чл. 267 ДФЕС.[94] В своето заключение по делото UnióndePequeñosAgricultores (UPA)[95] Генерален адвокат Jacobs подлага под съмнение изразеното виждане на Съда и обосновава неубедителността на тази позиция. По думите на Генералния адвокат Jacobs, производството пред национална юрисдикция не може да осигури ефективната съдебна защита на частноправните субекти по ред причини. На първо място, националните съдилища не са компетентни да обявяват актове на ЕС за незаконосъобразни. Техните правомощия се изчерпват с преценката за това, дали е налице съмнение относно законността на даден акт на европейските институции, и ако да – да препратят въпроса към Съда на ЕС по пътя на преюдициалното производство. Освен това националният съд може да откаже да отправи запитване до Съда на ЕС, и тогава жалбоподателят ще трябва да стигне до последната национална инстанция, която вече е длъжна да задейства процедурата по преюдициално запитване. Това обаче носи със себе си дълги забавяния първо в рамките на националната съдебна система, а след това и пред Съда, докато въпросът бъде решен. Посоченото обстоятелство е в ярък контраст с принципа за ефективна съдебна защита и нуждата от правна сигурност. От друга страна, възможно е дори последната инстанция грешно да прецени, че няма нужда да се отправя питане, и да откаже да сезира Съда. В тази връзка друг недостатък на процедурата по преюдициално запитване е, че дори да задейства производството, националният съд решава как да формулира въпросите, а не жалбоподателят, и някои от актовете, които лицето иска да обжалва, могат да останат извън обхвата на запитването. По този начин жалбоподателят губи контрол върху процедурата. Сериозно притеснение буди също така възможността удължаването на производството да доведе и до допълнителни разходи за лицето, както и вероятността да възникне необходимост от налагане на обезпечителни мерки до окончателното решаване на въпроса. И докато решението на националния съд за налагане на обезпечителни мерки ще има действие само в границите на съответната държава-членка, на жалбоподателя може да се наложи да води дела и в други държави-членки за налагане на обезпечителни мерки на тяхна територия.[96] Наред с всичко изредено дотук Генералният адвокат посочва като проблеми също случаите, когато лицето трябва да наруши закона, за да получи възможност да атакува акта, чиито предписания лицето е нарушило, и набляга на необходимостта от правна сигурност, която изисква опорочени актове да бъдат отменяни скоро след приемането им, а не след като вече са били приети мерки за тяхното изпълнение. Въз основа на тези и други съображения[97] Генерален адвокат Jacobs предлага частноправният субект да бъде третиран като лично засегнат, когато атакуваният акт на ЕС оказва или може да окаже върху интересите на субекта значително негативно въздействие. Вероятно считайки, че Съдът ще се съгласи със становището на Генерален адвокат Jacobsпо отношение на критерия за лично засягане и ще либерализира подхода към тази предпоставка за допустимост, тогавашният Първоинстанционен съд постановява в решението си по делото Jégo–Quéré[98], че частно лице ще бъде лично засегнато от европейски акт с общо приложение, когато актът въздейства върху правното положение на лицето по категоричен и непосредствен начин, като ограничава правата му или му налага задължения.

Макар че по същество двете нови предложения по отношение на изикването за лично засягане не са идентични[99], тъй като разбирането на Първоинстанционният съд е по-тясно от това на Генерален адвокат Jacobs, и двете са насочени към либерализиране на изискването за лично засягане и следователно – към по-широк достъп на частноправните субекти до Съда на ЕС.Съдът обаче не възприема нито виждането на Генерален адвокат Jacobs, нито позицията на тогавашния Първоинстанционен съд. В решението си по делото UPA[100] и по-късно по делото Jégo-Quéré[101] Съдът отново заявява, че Договорите установяват цялостна система за съдебна защита чрез съвместното действие на членове 263 и 267 и, утвърждавайки правото на ефективна съдебна защита, Съдът постановява, че тълкуването на това право не може да доведе до отстраняване на предпоставката за лично засягане, която е изрично предвидена в Договорите. Според Съда, държавите-членки са тези, които биха могли да реформират системата за съдебен контрол за законност на актовете на ЕС, дори заменяйки я с друга и различна от вече установената. На това виждане на Съда някои автори се противопоставят, като отбелязват, че текстът на чл. 263 не изисква толкова стриктна интерпретация[102] и не Договорите, а Съдът е създал стриктния тест[103], и следователно именно Съдът може да го промени.[104]

В заключението по делото Inuit Генерален адвокат Kokottизлага аргументи, които подкрепят така изразеното становище на Съда. Генералният адвокат анализира правото на ефективна съдебна защита, закрепено в чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС и членове 6 и 13 от ЕКЗПЧОС, като посочва, че правото на ефективна съдебна защита трябва да бъде взето под внимание при тълкуването и прилагането на предпоставките за допустимост на жалбата по чл. 263, ал. 4 ДФЕС, но по думите на Генералния адвокат това нито означава, че е необходимо частните лица винаги да имат право на жалба срещу актовете на ЕС, нито пък правото на ефективна съдебна защита променя съдържанието на изискванията за пряко и лично засягане.[105] Генералният адвокат също така твърди, че няма причина да се търси празнота в системата от правни средства за защита, предоставени на частните лица с Договорите, тъй като те имат на разположение процедурата за преюдициално запитване, а в случаите, когато европейска институция, орган, служба или агенция е компетентна да следи за спазването на пряко действаща норма от правото на ЕС или забрана, лицето може да търси потвърждение от тази структура, че нормата или забраната не се прилага по отношение на него и ще може да атакува евентуален отрицателен отговор по първото предложение на чл. 263, ал. 4 ДФЕС.[106] Такова отношение взема по въпроса за съвместимостта на стриктната интерпретация на критерия за лично засягане с правото на ефективна съдебна защита и Съдът на ЕС в решението си от 3 октомври 2013 г.[107]

Макар доводите на Генерален адвокат Kokottда звучат убедително, на практика нещата като че ли стоят другояче. За петдесетте години, откакто Съдът дефинира критерия за лично засягане и неизменно прилага теста Plaumannкъм жалбите, подадени от частни лица срещу актове на ЕС, повечето от тези жалби биват отхвърляни като недопустими. Изключенията не са много и са по-скоро казуистични – такива са например случаите на актове с обратно действие или дела във връзка с някои процесуални права, предоставени на частно лице заради участието му в процедурата по приемане на атакувания акт, както и спорове за защита на вече придобити права, които е трябвало да бъдат съобразени от институцията-автор на акта. Статистиката сочи огромна разлика между броя жалби на частноправни субекти, отхвърлени от Общия (Първоинстанционния) съд като недопустими заради недоказано лично засягане – 58,6 %, и броя отхвърлени от Съда на ЕС жалби на „привилегировани” жалбоподатели – 10,7 %.[108] Тези данни са показателни за рестриктивния подход, който Съдът и Общият съд са възприели по отношение на допустимостта на жалбите на частните лица и който създава у частните жалбоподатели усещането, че „тропат на райските врати”.[109] Рестриктивността на Съда и Общия съд не остава незабелязана и от Европейския съд по правата на човека, който в решението си по делото Bosphorus[110]дава индикации, че позицията на съдебната институция на ЕС спрямо допустимостта на жалбите за отмяна на актове на ЕС, подадени от частни лица, може да се окаже несъвместима с чл. 6 ЕКЗПЧОС. Поради тези и изложените по-горе причини считам, че подходът на Съда по отношение на изискването за лично засягане трябва да се промени в посока към неговото либерализиране.

Как би могло да стане това? Макар да съм съгласен с аргументите против рестриктивния подход на Съда към допустимостта на жалбите на частните лица по чл. 263, ал. 4 ДФЕС, изложени от различни автори и от Генералния адвокат Jacobs, според мен Съдът е постъпил правилно, като е отхвърлил предложените от Генерален адвокат Jacobsи тогавашния Първоинстанционен съд алтернативни формули за установяване на лично засягане. По мое виждане и двете формули не са в състояние да разкрият съдържанието на предпоставката за лично засягане, тъй като при тях отсъства „личният” елемент, който жалбоподателят трябва да демонстрира, за да успее да убеди Съда, че е лично засегнат от атакувания акт. Дори на пръв поглед се забелязва, че в своите предложения за промяна на съдържанието на изискването за лично засягане и Генералният адвокат Jacobs, и Първоинстанционният съд се съсредоточават върху естеството на ефекта, който атакуваният акт трябва да поражда, а не върху особеностите на личността на жалбоподателя.За разлика от предложените алтернативи, тестът Plaumann е коректен, защото набляга на личните характеристики на жалбоподателя, като изисква засягането да се проявява поради присъщи на жалбоподателя качества или поради открояващи го от останалите лица обстоятелства. Тези качества и обстоятелства са общо и абстрактно формулирани, без тестът Plaumannда уточнява какви точно трябва да бъдатте. Именно поради това тестът е приложим към най-различни ситуации. Този извод става дори по-очевиден, ако Съдът премахне от формулата думата „всички”, тъй като е възможно актът да засяга лично повече от един субект, и изостави последната част от формулата – актът да отличава частните субекти индивидуално по същия начин, сякаш са негови адресати. Посоченият елемент от теста eспоред мен излишен, тъй като внушава идеята, че трябва да се търси максимално близко сходство с хипотезата на акт, пряко адресиран до жалбоподателя, което пък от своя страна сковава приложението на формулата Plaumannи рязко ограничава шансовете на частните лица за достъп до Съда. Ако последният елемент от формулата Plaumannотпадне, ще се създаде възможност за по-гъвкавото ѝ приложение и за улесняване на достъпа на частноправните субекти до Съда на ЕС. Затова съм на мнение, че формулата Plaumann трябва да бъде запазена, но с посочената лека корекция, която би имала огромно значение за по-адекватното ѝ приложение.

Предложената промяна в съдържанието на предпоставката за лично засягане би превърнала второто предложение на чл. 263, ал. 4 ДФЕС от „мъртва разпоредба” в сигурно средство за защита на правата на лицата и по този начин би удовлетворила изискванията и очакванията на доктрината и практиката в тази насока. Наред с това, по-широкият достъп на лицата до Съда би съдействал за постигането на една от основните цели на Договора от Лисабон – доближаването на ЕС до неговите граждани[111], тъй като така процесът по вземане на решения на европейско ниво би се подобрил, а това е от особена значимост за една система, основана на върховенството на правото. Накрая, но не на последно място, корекцията в съдържанието на изискването за лично засягане би внесла яснота по отношение на вече коментираното понятие „регулативен акт”. Според мен привържениците на тезата, че този термин трябва да обхваща и законодателните актове, наред с незаконодателните, всъщност пледират за улесняване на достъпа на частните жалбоподатели до Съда на ЕС чрез заобикаляне на тежкото изискване за лично засягане. По мое виждане обаче, метафорично казано, когато двигателят на колата е повреден, надали най-доброто решение е да сменим гумата – просто трябва да поправим двигателя. С други думи, излишно и дори вредно е да разширяваме съдържанието на понятието „регулативен акт”, когато проблемът всъщност опира до изискването за лично засягане. Поради изложените причини и представените предимства съм на мнение, че Съдът трябва да коригира съдържанието на изискването за лично засягане, като приеме, че частният жалбоподател е лично засегнат от акта, когато актът го засяга поради присъщи на жалбоподателя качества или поради открояващи го от останалите лица обстоятелства.

Изводи

След като в изложението бяха разгледани по-важните въпроси на активната легитимация на физическите и юридическите лица по чл. 263, ал. 4 ДФЕС, тук е уместно да представя в обобщен вид основните изводи, към които предходните страници насочват.

По отношение на съдържанието на понятието „регулативни актове” (преведено на български език като „подзаконови актове”) в третото предложение на чл. 263, ал. 4 поддържам становището на Общия съд и на Генералния адвокат по делото Inuit, както и на Съда, че този термин обозначава всички актове на ЕС с общо приложение, с изключение на законодателните актове, т.е. понятието „регулативни актове” обхваща незаконодателните актове на ЕС с общо приложение. Затова ми се струва удачно, след като вече Съдът определи кръга от актове, попадащи под общото понятие „регулативен акт”, в българската редакция на чл. 263, ал. 4 ДФЕС да бъде внесена съответната корекция, като изразът „подзаконови актове” бъде заменен с израза „незаконодателни актове с общо приложение”.

Изискването за пряко засягане във второто и третото предложение на чл. 263, ал. 4 ще е изпълнено, когато атакуваният акт пряко въздейства върху правната сфера на лицето, като не оставя на адресата си свобода на преценка във връзка с изпълнението на предписанието, което изпълнение следва директно от нормите на правото на ЕС, без да има други опосредяващи норми. Представеното в третата хипотеза на чл. 263, ал. 4 ДФЕС ново условие атакуваният акт да не включва мерки за изпълнение изключва приложението на тази хипотеза към актове, за чието приложение е необходимо да бъдат приети мерки за изпълнение, макар те да са незаконодателни актове и да засягат пряко жалбоподателя. Те могат да бъдат подведени под второто предложение на същия член.

Във второто предложение на чл. 263, ал. 4 ДФЕС продължава да стои като предпоставка за допустимост на жалбата на частните лица изискването за лично засягане. Силно критикувано от страна на правната общност и ревностно защитавано от Съда, според мен то следва да бъде приспособено към днешните условия, за да отговори на нуждите на европейските граждани от ефективна съдебна защита на правата им. Припомняйки, че Договорът от Лисабон е призван да улесни и разшири достъпа на лицата до съдебен контрол върху актовете на ЕС, по мое мнение в духа на Договора формулата Plaumannследва да бъде коригирана, в смисъл че частноправният субект ще бъде лично засегнат от атакувания акт, когато актът го засяга поради присъщи на субекта качества или поради открояващи го от останалите лица обстоятелства.

Прилагайки гореизложените съображения към фактите по делото Inuit, се налагат следните изводи. Атакуваният Регламент № 1007/2009 е законодателен акт и като такъв може да се подведе по второто, а не по третото предложение на чл. 263, ал. 4 ДФЕС. Според неговия чл. 1 регламентът установява хармонизирани правила относно пускането на пазара на тюленови продукти и следователно засяга пряко само тези петима жалбоподатели, които са заети в пускането на пазара на тюленови продукти, а не и останалите, които се занимават с лов на тюлени или производство на тюленови продукти, но не и с тяхното пускане на пазара. Тези петима жалбоподатели обаче не са лично засегнати от регламента, дори по смисъла на предложената реформирана формула за лично засягане. Регламентът съдържа обща забрана за пускане на тюленови продукти на пазара, насочена към неопределено множество от лица, чийто общ и определящ белег е, че пускат тюленови продукти на пазара. Част от това неопределено множество са и компаниите, които разпространяват инуитски тюленови продукти, наред с неинуитски такива. Докато по силата на чл. 3, пар. 1 от Регламент № 1007/2009 тази забрана няма да важи само за пусканите на пазара от тези компании инуитски тюленови продукти, по отношение на неинуитските регламентът не индивидуализира тези компании поради някакви допълнителни присъщи им качества или поради други открояващи ги от останалите лица обстоятелства. Поради изложените съображения Регламент № 1007/2009 не засяга лично жалбоподателите. Следователно искането на жалбоподателите по делото Inuitза отмяна на посочения регламент правилно е отхвърлено от Съда като недопустимо.

Заключение

Договорът от Лисабон улеснява и разширява възможността на физическите и юридическите лица да получат достъп до Съда на ЕС. Най-важното нововъведение в тази насока е включването на третата хипотеза в чл. 263, ал. 4 ДФЕС. Съдът на ЕС вече определи кръга от актове, които могат да бъдат атакувани от частните лица по това ново предложение, като постанови, че това са незаконодателните актове с общо приложение. Във всеки случай, достъпът на частноправните субекти до съд в третата хипотеза на чл. 263, ал. 4 е улеснен, тъй като изискването за лично засягане отпада, а субектът трябва да докаже единствено, че атакуваният акт, който не включва мерки за изпълнение, го засяга пряко. По отношение на изискването за лично засягане във втората хипотеза на чл. 263, ал. 4 ДФЕС е желателно Съдът да промени виждането си и да либерализира подхода към установяването на лично засягане на лицето от атакувания акт. В такъв случай биха изчезнали всички опасения, че съдебната защита на правата на частните лица е недостатъчна. Все пак, макар с реформата от Лисабон да не се премахва личното засягане като предпоставка за допустимост на жалбата за отмяна на актове на ЕС на частноправните субекти, очевидно е, че новостта в уредбата на активната легитимация на физическите и юридическите лица по чл. 263, ал. 4 ДФЕС е необходима стъпка напред, жадувана от дълго време.

***

*Студент в специалност „Право”, Юридически факултет на СУ „Св. Климент Охридски”, носител на наградата за най-добър оратор на международното състезание по право на ЕС CentralandEastEuropeanMootCourtCompetition, проведено в Малта (4 – 7 май 2012 г.), стажант в кабинета на съдия Александър Арабаджиев в Съда на Европейския съюз.

[1] Решение от 15 юли 1963 г. по дело 25/62 Plaumannсрещу Комисията

[2]Посочени от Генералния адвокат Jacobs в бележки под линия 5 и 6 от неговото заключение от 21 март 2002 г. по дело C-50/00 PUnióndePequeñosAgricultores срещу Съвета

[3] Определение на Общия съд от 6 септември 2011 г. по дело Т-18/10 InuitTapiriitKanatami и други срещу Европейския парламент и Съвета

[4] Решение от 3 октомври 2013 г. по дело С-583/11 Р InuitTapiriitKanatami и други срещу Европейския парламент и Съвета

[5] Представено на 17 януари 2013 г.

[6]ОВ, L286, 31.10.2009 г., стр. 36

[7] Вж. Молба на Канада за образуване на експертна група, Европейски общности–Мерки, забраняващи вноса и маркетинга на тюленови продукти, WT/DS400/4 (14 февруари 2011); Молба на Норвегия за образуване на експертна група, Европейски общности–Мерки, забраняващи вноса и маркетинга на тюленови продукти, WT/DS401/5 (15 март 2011). Аржентина, Китай, Колумбия, Еквадор, Исландия, Япония, Мексико, САЩ и Норвегия се присъединяват към канадската молба като трети страни. На заседанието си от 25.03.2011 г. Комисията за регулиране на споровете образува експертна група. Китай, Колумбия, Исландия, Япония, Мексико, Норвегия и САЩ, а впоследствие Аржентина, Еквадор и Руската федерация запазват правата си на трети страни. Двете молби се разглеждат от обща експертна група. На 4.10.2012 г. Генералният директор назначава експертната група.

[8] Информацията за краткия исторически преглед е почерпенаот Beqiraj, J., TheDelicateEquilibriumofEUTradeMeasures: TheSealsCase, във: GermanLawJournal, Vol. 14 No. 1, pp. 280 – 282

[9]ОВ, L 91, 9.04.1983 г., стр. 30

[10] Дефиниция на понятието „инуити” се съдържа в чл. 2, т. 4 от Регламент № 1007/2009, където е казано, че те са „представителите на коренното население в инуитските територии, а именно тези арктически и субарктически територии, в които понастоящем или традиционно инуитите имат коренни права и интереси, признати са от инуитите за техни сънародници, и включват представители на Inupiat, Yupik (Аляска), Inuit, Inuvialuit (Канада), Kalaallit (Гренландия) и Yupik (Русия)”

[11]Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за запазване на естествените местообитания и дивата фауна и флора; ОВ, L 206, 22.07.1992 г., стр. 7

[12]Резолюция за общностен план за действие за защитата и благополучието на животните 2006-2010 (2006/2046(INI)); ОВ, С 308 Е, 16.12.2006 г., стр. 170

[13]Препоръка относно лова на тюлени, док. № 1776 (2006) (приета на 17 ноември 2006 г. от Постоянния комитет, действащ от името на Асамблеята)

[14] Регламент (ЕС) № 737/2010 на Комисията от 10 август 2010 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1007/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно търговията с тюленови продукти; ОВ, L 216, 17.10.2010 г., стр. 1. Този регламент е предмет на дело Т-526/10 InuitTapiriitKanatami и други срещу Комисията, заведено от същите жалбоподатели. В решението си от 25 април 2013 г. по същото дело Общият съд обявява жалбата им за неоснователна, като не се произнася по допустимостта ѝ (т. 20 – 21).

[15]Тук предпоставките за допустимост на жалбата на частноправни субекти по чл. 263, ал. 4 ДФЕС са само маркирани, а малко по-долу са разгледани подробно, със съответните терминологични бележки и предложения на автора.

[16]Съгласно чл. 358 ДФЕС във вр. с чл. 55 ДЕС текстовете на Договорите са еднакво автентични на всички 23 официални езици на Съюза. Тук са взети предвид само текстовете на посочените 3 европейски езика със съпоставителна цел. Повече за сходствата и различията в преводите на чл. 263 ДФЕС на различните езици – вж. заключението на Генералния адвокат по делото Inuit, финални бележки 15 и 16.

[17] Съответно „act” (англ.), „Handlungen” (нем. – буквално „действие”, „постъпка”) и „actes” (фр.)

[18]Решение от 18 май 1994 г. по дело С-309/89 Codorníu срещу Съвета, т. 19

[19]На това обстоятелство обръща внимание Генералният адвокат в т. 42 от заключението си по делото Inuit.

[20] Изискването атакуваният акт да засяга лично частноправния субект е разгледано малко по-долу.

[21]Определение на Общия съд от 6 септември 2011 г. по дело Т-18/10 InuitTapiriitKanatami и други срещу Европейския парламент и Съвета, т. 56. В т. 60, 61 от решението от 3 октомври 2013 г. Съдът на ЕС потвърждава предложеното от Общия съд тълкуване на понятието „регулативен акт”.

[22]Т. 60 от определението на Общия съд от 6 септември 2011 г. по дело Т-18/10 InuitTapiriitKanatami и други срещу Европейския парламент и Съвета

[23]Решение от 15 юли 1964 г. по дело 6/64 Costa срещу ENEL

[24]Бойчев, Г., Юридически латинско-български речник, и-во „Юриспрес” и УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2007 г., стр. 349

[25]Балканджиева, Бл., Английско-български юридически речник, „Софи-Р”, С., 1999 г., стр. 443

[26]“Le nouveau Petit Robert”, Dictionnaire alphabétique de la langue Francaise, “Dictionnaires Le Robert – Paris”, 2003, p. 2218

[27]Минкова, Г., Владова, Л., Станчев, Ст., Немско-български и българо-немски речник, „Емас”, С., 2001 г., стр. 434

[28]Т. 56 от определението на Общия съд по делото Inuit

[29]Т. 37 от заключението на Генералния адвокат по делото Inuit

[30]Във връзка с отношението между изискването за пряко засягане и липсата на мерки за изпълнение вж. малко по-долу.

[31] Williams, J.R., Standing on its head: a frosty reception to the Advocate General’s Opinion in Inuit I, стр. 33 ибележкаподлиния 202; статията е достъпна на адрес: http://www.academia.edu/2447702/Standing_on_its_head_a_frosty_reception_to_the_Advocate_Generals_Opinion_in_Inuit_I

[32]Т. 22 от заключението на Генералния адвокат по делото Inuit

[33]Тази предпоставка е разгледана малко по-нататък в изложението.

[34] Това е становището на Съда в т. 60, 61 от решението от 3 октомври 2013 г.

[35]Т. 46 от определението на Общия съд по делото Inuit

[36] В немската редакция има известно терминологично разминаване – Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, като под Verwaltungсе разбира управление, администрация, а подзаконови и административни предписания се обхващат от израза Verwaltungsvorschriften.

[37]Т. 39 – 46 от заключението по делото Inuit

[38] Напр. чл. 277, чл. 288, ал. 1, изр. първо, чл. 290, ал. 1 ДФЕС

[39]Изброяване на обозначенията на термина „регулативен акт” на различните езици се съдържа във финална бележка 26 от заключението по делото Inuit.

[40]Т. 44 от заключението. Струва ми се, че тази част от позицията на Генералния адвокат Kokott ще получи широк отзвук и ще бъде често цитирана от правната общност. В последното изречение на посочения параграф Генералният адвокат заявява: „Следователно „крайният продукт“ от междуправителствената конференция е трябвало да съответства по съдържанието си във възможно най-голяма степен на неуспешния конституционен договор и да отстъпи от него само в някои особено символични точки.” На практика ясно и недвусмислено Генералният адвокат казва, че ЕС всъщност се е сдобил с конституция, която има само леки козметични изменения, но си остава конституция.

[41] Още преди да бъде лансирана конституционната идея, за наличието на такава разлика индикации дават Съдът в решението от 29 юни 1993 г. по дело С-298/89 Gibraltarсрещу Съвета, и Първоинстанционният съд (след Договора от Лисабон – Общ съд) в решението от 27 юни 2000 г. по съединени дела Т-172/98 и Т-175/98 до Т-177/98Salamanderandothersсрещу Европейския парламент и Съвета. В т. 16 от решението по делото Gibraltar Съдът казва: „Трябва също така да се отбележи, че макар че директивите по принцип са задължителни само за страните, до които са адресирани, (…), поначало те са форма на непряка незаконодателна (или подзаконова) [regulatory] или законодателна [legislative] мярка.” По подобен начин се изразява и Първоинстанционният съд в т. 29 от решението по делото Salamander.

[42]Т. 50 – 51 от заключението по делото Inuit

[43]Т. 54, 56 от заключението

[44]Сред авторите, заемащи представената противоположна позиция, следва да се посочат Balthasar, S., Locus standi rules for challenges to regulatory acts by private applicants: the new art. 263(4) TFEU, (2010) European Law Review, 35(4); Bast, J., New categories of acts after the Lisbon reform: dynamics of parliamentarization in EU Law, Common Market Law Review (2012) 49, pp. 885 – 928; Bast, J., Legal instruments and judicial protection, in:von Bogdandy and Bast (Eds.), Principles of European Constitutional Law, 2nd ed. (Hart Publishing: 2010), pp. 345-397; Collins, Ph., Article 263(4) TFEU: Still an ‘insurmountable barrier’ or a welcome change?, достъпна на адрес: http://www.sjol.co.uk/issue-5/article-263-4-tfeu-still-an-insurmountable-barrier-or-a-welcome-change; Williams, J.R., Standing on its head: a frosty reception to the Advocate General’s Opinion in Inuit I и др. Приканвам заинтересования читател да прегледа последната статия. Тя представлява изложение в 47 страници, насочени към опровергаване на изводите на Генералния адвокат по делото Inuit. Впечатление прави усърдието на автора да обоснове максимално убедително позицията си и старанието, с което подхожда в подредбата на аргументите. Макар да има виждания, с които съм съгласен (например критиката, че противно на убеждението на Генералния адвокат, по отношение на демократичността на законодателните актове има още какво да се желае, за да се говори за наистина висока демократична легитимност на актовете, приети по обикновената законодателна процедура), статията има и сериозни слабости, изразяващи се в многото неправилни положения, на които авторът основава твърденията си (например при езиковото и телеологичното тълкуване), опитите да омаловажи значението на документите от междуправителствената конференция от 2007 г. и подготвителните документи към ДКЕ като източници на информация за правилната интерпретация на понятието „регулативен акт” и др.

[45] Това виждане е застъпено също в Съобщението на Европейската комисия до Комитета по въпросите на съблюдаването на Конвенцията от Орхус относно спазването от страна на Европейската общност на разпоредбите на Конвенцията във връзка с достъпа на обществеността до процедурите за обжалване на решения, действия или бездействия пред съд (АССС/С/2008/32) от 26 февруари 2010 г., стр. 2.

[46] Т. 61 от решението от 3 октомври 2013 г.

[47]Обективно погледнато, подзаконовите актове също са незаконодателни актове.

[48]В т. 61 от определението на Общия съд по делото Inuit

[49]Т. 75 и 80 – 86 от определението на Общия съд по делото Inuit

[50]Т. 84 от заключението на Генералния адвокат по делото Inuit

[51]Т. 74 от решението от 3 октомври 2013 г.

[52] Решение от 13 май 1971 г. по съединени дела 41 – 44/70 NV International Fruit Company срещу Комисията, т. 23 – 29

[53] Решение от 17 януари 1985 г. по дело 11/82 Piraiki-Patraiki срещу Комисията, т. 7 – 10

[54]Такава е позицията на Съда в решението от 23 ноември 1971 г. по дело 62/70 Bock срещу Комисията, т. 7

[55]Включително и държава-членка, както приема Съдът в решението от 15 юли 1963 г. по дело 25/62 Plaumannсрещу Комисията

[56] Т. 70 от заключението на Генералния адвокат по делото Inuit и цитираната във финална бележка 44 съдебна практика; също така Craig, P., G. deBúrca,EULaw: Text, Cases, andMaterials, 5thedition, p. 491. В т. 71 от своето заключение Генералният адвокат отбелязва още, че има случаи, при които актовете на ЕС не засягат пряко правната сфера на съответните жалбоподатели, а по-скоро въздействат пряко върху фактическото им положение (например в областта на конкуренцията и държавните помощи), и въз основа на това жалбите им биват обявявани за допустими.

[57]Божилов, В., Достъпът на физически и юридически лица до Съда на ЕС след Договора от Лисабон, стр. 9 – 10; статията е достъпна на адрес: http://www.bael.eu/docs/Praven%20analiz%20-%20Valentin%20Bojilov.pdf

[58]Решение на Общия съд от 27 юни 2000 г. по съединени дела Т-172/98 и Т-175/98 до Т-177/98Salamanderandothersсрещу Европейския парламент и Съвета, т. 70

[59] В случай на нетранспониране на директива от страна на държавата в националното право субектите на частното право ще могат да се позовават на директивата срещу държавата, докато държавата няма да може да черпи права от нея.

[60] Решение от 26 февруари 1986 г. по дело 152/84 Marshall срещу Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, решение от 8 октомври 1987 г. по дело 80/86 KolpinghuisNijmegen, решение от 14 юли 1994 г. по дело C-91/92 FacciniDoriсрещуRecrebSrl, решение от 7 март 1996 г. по дело C-192/94 ElCorteInglés срещу BlázquezRivero

[61]Решение от 29 юни 1993 г. по дело С-298/89 Gibraltar срещу Съвета

[62]В т. 15 – 23 от решението по делото Gibraltar

[63]Текстът на чл. 173, ал. 2 ДЕИО гласи: „Всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск (…) срещу решенията, които са адресирани до него или които въпреки формата си на регламент или адресирани до друго лице, го засягат пряко и лично.”

[64]Заключение на Генерален адвокат Lenz от 4 май 1993 г. по дело С-298/89 Gibraltar срещу Съвета, т. 78; в т. 80 от заключението Генералният адвокат стига до извода, че атакуваната разпоредба от директивата засяга пряко Гибралтар.

[65] В т. 31 и 32 от решението си от 25 октомври 2011 г. по дело Т-262/10 Microban International and оthers срещу Комисията Общият съд обосновава, че независимо от включването на изискване за липса на мерки за изпълнение в третата хипотеза по чл. 263, ал. 4 ДФЕС, в изискването за пряко засягане не бива да се влага различно съдържание и да се тълкува по-рестриктивно от наложилото се вече тълкуване на същата предпоставка по чл. 173 ДЕИО и чл. 230 ДЕО, и след като установява наличието на пряко засягане, съдът провежда отделно изследване дали атакуваният акт включва мерки за изпълнение.

[66]Посочено в бележка под линия 45

[67]Craig, P., G. de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5th edition, p. 509

[68] Определение на Първоинстанционния съд от 10 септември 2002 г. по дело T-223/01 Japan Tobacco Inc. и JT International SA срещу Парламента и Съвета, т. 30; Limante, A., ActionsforannulmentbeforeECJaftertheLisbonTreaty: Hastheaccesstojusticeimproved?, p. 14, достъпна на адрес: http://www.academia.edu/935622/ACTIONS_FOR_ANNULMENT_BEFORE_ECJ_AFTER_THE_LISBON_TREATY_HAS_THE_ACCESS_TO_JUSTICE_IMPROVED (последно посетен на 9.05.2013 г.)

[69]Посочено в бележка под линия 1

[70]Съдът извежда формулата Plaumannвъв връзка с атакувано решение на Комисията, адресирано до Германия.

[71]Това е т.нар. тест за абстрактна терминология на акта, за който ще стане дума малко по-долу.

[72]Т. 89 – 90 от определението на Общия съд по делото Inuit.

[73]Т. 92 от определението на Общия съд по делото Inuit

[74]Т. 86 – 90 от заключението

[75] Т. 69 – 71 от решението от 3 октомври 2013 г.

[76] Craig, P., G. de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5th edition, p. 495

[77] Решение от 17 юни 1980 г. по съединени дела 789 и 790/79 Calpak SpA and Società Emiliana Lavorazione Frutta SpA срещу Комисията, т. 9

[78]Посочено в бележка под линия 18

[79]Определение на Първоинстанционния съд от 9 август 1995 г. по дело T-585/93 Greenpeace and Others срещу Комисията, т. 53

[80] Както отбелязва Генерален адвокат Jacobs – вж. по-горе, бележка под линия 2

[81]Тук може да се направи аналогия с теста за пряко засягане: в случаите, когато адресатът на акта теоретично разполага със свобода на преценка, но на практика тази свобода отсъства, тогава актът прякозасяга частния жалбоподател, който не е адресат на акта. Прилагайки тази линия на разсъждения към фактите по делото Plaumann, теоретично е възможно всяко лице да бъде вносител на мандарини, но на практика икономическата ситуация диктува друго и броят на вносителите на мандарини е ограничен. Поради тази причина в това отношение аргументацията на Съда е неубедителна („икономически нереалистична” по думите на Craig и de Búrca).

[82] Craig, P., G. de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5th edition, p. 495

[83] Arnull, A., The European Union and Its Court of Justice,Oxford EC Law Library, 1999, p. 35

[84] Harding, Ch., The Private Interest in Challenging Community Action, (1980) 5 ELRev., p. 354

[85]Решение от 14 декември 1962 г. по съединени дела 16/62 и 17/62 Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes and others срещу Съвета

[86]Rasmussen, H., Why Is Article 173 Interpreted Against Private Plaintiffs?, (1980) 5 ELRev., p. 112; според автора, крайната цел на Съда е „да функционира като един вид Върховен съд на Общността”.

[87] Hartley, T. C., The Foundations of European Community Law, Oxford University Press, Oxford 1998, p. 333 – 341

[88] Този аргумент помага да се разбере защо подходът на Съда към допустимостта на частните искове в областите на конкуренцията, държавните помощи и анти-дъмпинга е по-либерален – процедурата в тези сфери изисква участието на заинтересованите лица, което пък спомага впоследствие в тези области да няма толкова отчетливо противоречие между техните интереси.

[89]Така например в практиката след решението по делото Codorníu (посочено в бележка под линия 18) най-стриктно приложение формулата за лично засягане Plaumann намира именно при казусите от общата селскостопанска политика или други сфери, където институциите трябва да правят избори при упражняване на дискреция – вж.Biernat, E., The Locus Standi of Private Applicants under article 230 (4) EC and the Principle of Judicial Protection in the European Community, Jean Monnet Working Paper 12/03, p. 18

[90]Така е например в Германия.

[91] Limante, A., ActionsforannulmentbeforeECJaftertheLisbonTreaty: Hasthe access to justice improved?, p. 4

[92] Neuwahl, Nanette A., Article 173 paragraph 4 EC: Past, Present and Possible Future, 21 ELRev. (1996), pp. 17 – 31

[93] Albors-Llorens, A., Changes in the Jurisdiction of the European Court of Justice in theTreaty of Amsterdam, 35 CMLRev. (1998), pp.1273 – 1294; Arnull, A., Private Applicants and the Action forAnnulment since Codorniu, 38 CMLRev. (2001), pp. 7 – 52

[94] Така постъпва и Съдът в решението от 3 октомври 2013 г., т. 92 и сл.

[95]Реферирано в бележка под линия 2

[96] Т. 36 – 44 от заключението по делото UPA

[97] Т. 102 от заключението на Генералния адвокат по делото UPA; още аргументи против индиректния път за оспорване на законността на акт на ЕС от страна на частноправните субекти предлагат Craig, P., G. deBúrca,EULaw: Text, Cases, andMaterials, 5thedition, pp. 506 – 507

[98]Решение на Първоинстанционния съд от 3 май 2002 г. по дело T-177/01 Jégo–Quéré срещу Комисията, т. 51

[99] Moser, Ph., Sawyer, K., Making Community Law: the Legacy of Advocate General Jacobs at the European Court of Justice, Edward Elgar Publishing Ltd, 2008, p. 88

[100]Решение от 25 юли 2002 г. по дело C-50/00 PUnión de Pequeños Agricultores срещу Съвета, т. 38 – 40

[101]Решение от 1 април 2004 г. по дело C-263/02 P Комисията срещу Jégo–Quéré, т. 29, 30

[102] Chalmers, D., Davies, G., Monti, G., European Union Law: Cases and Materials, 2nd edition,p. 422

[103] Usher, J. A., Direct and individual concern – an effective remedy or a conventional solution?, (2003)28 European Law Review, p.599

[104] Lane, R., Shuibhne, N., European Law – Oil And Troubled Waters (2002) Dublin University Law Journal, Vol. 24,p. 251

[105] Т. 106 – 114 от заключението на Генералния адвокат по делото Inuit

[106] Пак там, т. 115 – 123

[107]Т. 90 – 106 от решението от 3 октомври 2013 г.

[108] Tridimas, T.,Gari, G., Winners and Losers in Luxembourg: a Statistical Analysis of Judicial Review Before the EuropeanCourt of Justice and the Court of First Instance (2001-2005), 35(2) ELRev. (2010), pp. 131 – 173

[109]По израза на Limante, A., ActionsforannulmentbeforeECJaftertheLisbonTreaty: Hasthe access to justice improved?, p. 3

[110] Решение на Европейския съд по правата на човека от 30 юни 2005 г. по дело No 45036/98 BosphorusHavaYollariTurizmVeTicaretAnonimSirketi срещу Ирландия (2005), т. 162; по въпроса за ограничения достъп на физическите и юридическите лица до Съда на ЕС важно значение има особеното мнение на съдия Рес (по-специално т. 2 и 3 от мнението).

[111] Arnull, A., The European Union and Its Court of Justice,Oxford EC Law Library, 1999, p. 47

***

Към резюмето на английски език: THE STANDING OF NATURAL AND LEGAL IN ACTIONS FOR ANNULMENT UNDER ARTICLE 263(4) TFEU